IV SA 4869/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA del. do WSA B. Gorczycka-Muszyńska (spr.), Sędziowie asesor WSA J. Linkowski, asesor WSA W. Zielińska - Baran, Protokolant D. Niewirowski, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Parafii N. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] padziernika 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent. W. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej przez Parafię Rzymsko-Katolicką N. w W. rozbudowy cmentarza przy ul. [...] dz. Nr [...] obręb [...]. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez J. K., A. O. i Radę Osiedla A. Dzielnicy W. W.. J. K. i A. O. zarzucały, że mimo iż przysługuje im przymiot strony w sprawie - ponieważ ich nieruchomości znajdują się w strefie oddziaływania cmentarza - nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy tego cmentarza. Rada Osiedla A. zarzuciła, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem i narusza interesy mieszkańców - ze względu na brak opracowanego raportu o oddziaływaniu na środowisko, który to raport powinien być opracowany stosownie do wymagań wynikających z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Dz. U. Nr 02 poz.627. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2003 r. w powołaniu na przepis art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podaje, że "dla ustalenia właścicieli (użytkowników wieczystych) działek sąsiednich do akt załącza się wypisy z ewidencji gruntów działek sąsiednich. Tymczasem, jak wynika z odwołania J. K. i P.A. O. organ gminy zaniechał obowiązku ustalenia katalogu stron w niniejszym postępowaniu. Nawet przekazując odwołanie do rozpoznania organ nie zajął stanowiska w kwestii, czy odwołanie pochodzi od osób, które posiadają (powinny posiadać) przymiot strony postępowania, czy też winno zostać odrzucone z przyczyn formalnych." Organ ten wskazał również, że nie posiada zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez Radę Osiedla A. Dzielnicy W., toteż, nie może stwierdzić, czy odwołanie Rady wpłynęło w terminie (co również świadczy o staranności w gromadzeniu dokumentacji — w tym przypadku dowodu doręczenia decyzji). W tej sytuacji Kolegium wątpliwości co do terminowości tego odwołania rozstrzygnęło na korzyść skarżącego i potraktowało środek odwoławczy jako złożony w terminie". Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji oceni, czy inwestycja wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w aspekcie regulacji zawartej w § 3 ust. 12 lit. j rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490). Skarga na tę decyzję wniesiona została przez inwestora - Parafię N. w W.. W skardze zarzucono, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, polegającym na rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w trybie odwoławczym decyzji prawomocnej. Zarzucono także, że organ odwoławczy rozpatrzył odwołania osób prawnych i fizycznych bez zbadania, czy osoby te są stronami w sprawie i bez rozważenia zarzutów inwestora zawartych w piśmie z dnia 20 października 2003 r. Zdaniem skarżącej Parafii podmioty które wniosły odwołanie nie mają przymiotu strony, bowiem nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działek sąsiadujących z terenem, na którym inwestor zamierza realizować cmentarz. Teren ten sąsiaduje bowiem wyłącznie z działkami należącymi do Parafii. Nadto w skardze podniesiono, że zalecenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zobowiązujące organ I instancji do rozważenia, czy zamierzona rozbudowa cmentarza wymaga sporządzenia raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko jest niezasadna, gdyż kwestię tę rozstrzygnął Starosta Powiatu W., który decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku wykonania raportu dla przedmiotowej rozbudowy cmentarza uznając, że raport ten nie jest wymagany. Decyzja ta jest ostateczna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w motywach decyzji i dodatkowo podając, że okoliczność, iż odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. złożono w dniu 16 września 2003 r. "nie może przesądzać o nieterminowości odwołania, skoro inwestor odebrał osobiście odpis decyzji w dniu 14 sierpnia, a więc 30 dni po wydaniu. Ponadto, co najważniejsze, ani na decyzji ani w jakimkolwiek innym dokumencie w aktach organ nie naniósł adnotacji o prawomocności decyzji". Zarzut zaś, że organ odwoławczy wydał decyzję w wyniku rozpoznania odwołań bez zbadania czy podmiotom skarżącym (J. K. i A. O.) przysługuje przymiot strony jest nietrafny o tyle, że już uwzględnienie odwołania Rady Osiedla skutkowało konieczność uchylenia decyzji. W tej sytuacji Kolegium poleciło organowi I instancji ustalenie tej okoliczności. Powołana zaś w uzasadnieniu skargi decyzja Starosty wydana została w innym postępowaniu. Datowana jest bowiem [...] lipca 2002 r., a postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało wnioskiem inwestora z dnia 22 maja 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do rozpatrzenia sprawy niniejszej w związku z reformą sądownictwa administracyjnego (art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1271) zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim wskazać należy, że decyzja organu I instancji staje się ostateczna z upływem 14 dni od daty jej ogłoszenia lub doręczenia, jeżeli przed upływem tego terminu nie zostało wniesione odwołanie przez podmiot do tego legitymowany. Uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji nie jest uzależnione ani od zamieszczenia na niej stosownej adnotacji, ani od adnotacji organu I instancji zamieszczonej "w jakimkolwiek innym dokumencie". Postępowanie odwoławcze uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania. To czynność procesowa, aby wywołała skutek prawny musi spełniać określone wymagania. Warunkiem skuteczności tej czynności jest m.in. zachowanie ustawowego terminu. Kompetencja organu wyższego stopnia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w trybie postępowania odwoławczego powstaje bowiem dopiero wówczas, jeżeli czynność procesowa strony (wniesienie odwołania) jest skuteczna. Nie ma przy tym decydującego znaczenia dla uruchomienia postępowania odwoławczego okoliczność, czy podmiot, który wnosi odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem I instancji. Jeśli bowiem podmiot ten został pozbawiony udziału w postępowaniu w I instancji, a twierdzi, że przysługuje mu prawo strony i wnosi odwołanie przed upływem 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu - jego czynność prawna w postaci złożenia odwołania jest skuteczna, uruchamia postępowanie odwoławcze i organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpatrzenia odwołania stwierdzi, że podmiot ten nie ma w danej sprawie interesu prawnego lub obowiązku — wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Jeśli jednak wskazany 14 dniowy termin do złożenia odwołania nie zostanie zachowany- podmiot taki nie ma prawa wniesienia odwołania. Przysługuje mu natomiast prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa jeśli bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Ustalenie daty doręczenia decyzji organu I instancji stronie, która brała udział w postępowaniu przed I instancją ma zatem doniosłe znaczenie procesowe. Daty tej nie można domniemywać. W przypadku gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia decyzji stronie - organ obowiązany jest przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny. Jeżeli zaś istnieją jakiekolwiek w tym względzie wątpliwości - nie mogą być one automatycznie przyjęte jako przemawiające " na korzyść skarżącego" a traktowanie środka odwoławczego jako wniesionego w terminie jest w takich okolicznościach niedopuszczalne. Grozi to bowiem prowadzeniem postępowania odwoławczego z urzędu, co jest już bardzo poważnym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem faktyczna data doręczenia decyzji stronie jest wątpliwa- organ do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest we wstępnej fazie przeprowadzić postępowanie dowodowe w tej kwestii. Dowodem takim w przypadku wysłania decyzji pocztową przesyłką poleconą może być rejestr dzienny doręczonych przesyłek poleconych znajdujących się w urzędzie pocztowym właściwym doręczenia tej przesyłki. Dowodu takiego w sprawie niniejszej nie przeprowadzono , choć okoliczności sprawy nie dawały podstaw do przyjęcia, że decyzja doręczona została Radzie Osiedla A. w takiej dacie, która pozwala na niewątpliwe ustalenie, że odwołanie tego podmiotu datowane 15 września 2003 r. wniesione zostało w terminie. W odwołaniu podmiot ten nie wskazał daty doręczenia decyzji organu I instancji, a okazana na rozprawie w WSA decyzja z adnotacją "otrzymałem dnia 5 września 2003 r." opatrzona podpisem nieczytelnym nie daje podstaw do uznania, że jest to faktyczna data doręczenia decyzji temu podmiotowi. Przyjęcie tej adnotacji jako dowodu doręczenia decyzji musiałoby być ocenione jako domniemanie tej daty, co –jak wyżej wskazano, zważywszy doniosłe skutki ustalenia daty doręczenia decyzji -byłoby niedopuszczalne. Także podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż skoro inwestor odebrał decyzję w dniu 14 sierpnia 2003 r. to nie można wykluczyć, że Radzie Osiedla A. organ I instancji doręczył tę decyzję po tej dacie - nie pozwala na przyjęcie, że odwołanie Rady wniesione zostało w terminie. Data zaś doręczenia decyzji organki instancji Radzie Osiedla ma istotne znaczenie zarówno dla oceny skuteczności odwołania tego podmiotu jak i dla skuteczności odwołania wniesionego przez J. K. i A. O.. Rozpatrzenie w trybie odwoławczym sprawy niniejszej bez ustalenia wyżej wskazanych okoliczności stanowi naruszenie art. 7,77 § 1 i 80 kpa które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego -Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji