IV SA 4890/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędziowie ( WSA, As. WSA Wojciech Mazur, Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2005 r. sprawy ze skarg S. Z., A. D., H. K., Z. S. i G. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargi oddala 7/ IV SA 4885 – 4886/03, 7/IV SA 4888-4890/03 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r. znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Z. K. z dnia [...] lipca 2003 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...]o odmowie stwierdzenia z urzędu nieważności sześciu ostatecznych decyzji Starosty [...] w przedmiocie pozwoleń na użytkowanie kiosków handlowych przy ul. J. w L. udzielonych: - S. Z. na działce ew. nr [...] i [...] w obr. Nr [...], decyzja z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...], - A. D. na działce ew. nr [...] w obr. Nr [...], decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], - W. S. i na działce ew. nr [...] w obr. Nr [...], decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], - H. K. na działce ew, nr [...] w obr. Nr [...], decyzja z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...], - Z. S. na działce ew. nr [...] w obr. Nr [...], decyzja z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], - G. T. na działce ew. nr [...] w obr. Nr [...], decyzja z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa zarówno w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornych pawilonów, jak i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia ich nieważności. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Z. K., reprezentującego E. K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2003 r. zapadła z naruszeniem art. 149 § 3 Kpa. W przypadku otrzymania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego właściwy organ postanowieniem wznawia postępowanie (art. 149 § 1 Kpa) lub odmawia wznowienia postępowania w drodze decyzji (art. 149§ 3 Kpa). Postanowienie w przedmiocie wznowienia stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 Kpa oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 Kpa. Organ administracji może wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 Kpa, tylko w przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 Kpa bądź nie zachowany został termin do jego wniesienia, przewidziany w art. 148 Kpa. W pozostałych przypadkach organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami określonymi w art. 150 i 151 Kpa. Jeśli wnoszący podanie wskazał jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją, gdyż rozstrzygnięcie tej kwestii oraz zbadanie czy decyzja zapadła z naruszeniem interesu prawnego wymienionych osób nastąpi w oparciu o przepisy art. 150 i 151 Kpa tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98). Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: S. Z., A. D., W. S., H. K., Z. S. i G. T. Skarżący nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją i uważają, że powinna być ona uchylona. Podnoszą, że do wznowienia postępowania wnioskodawca powinien mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Twierdzą także, że interpretacja powołanego przepisu nie może być tak szeroka, by każdy kto subiektywnie czuje się zainteresowanym w sprawie zyskiwałby status strony i miał legitymację do wszczynania postępowań administracyjnych, w tym i do wznowienia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W niniejszej sprawie podstawą materialno-prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania w/w przepisu, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zważyć należy, iż w postępowaniu odwoławczym zasadą wynikająca z art. 138 Kpa jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Dlatego też decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać tylko w sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy oraz jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 Kpa. Wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy ocenia jedynie potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyznacza jego zakres. Nie rozstrzyga natomiast merytorycznie sprawy. Sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzi je z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprawia, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w przedmiotowej sprawie decyzję kasacyjną dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie wskazał jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione. Natomiast przyczyny, z powodu których uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 Kpa, znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Sąd podziela argumentację organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. W przedmiotowej sprawie organ I instancji w niedopuszczalny sposób zajął się wyjaśnianiem kwestii legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie postępowania administracyjnego przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego czyli przed wydaniem postanowienia o wznowieniu. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wskazał, że tylko w przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 Kpa bądź nie zachowany został termin do jego wniesienia, przewidziany w art. 148 Kpa organ administracji może wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 Kpa. W pozostałych przypadkach organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami określonymi w art. 150 i 151 Kpa. Podzielić także należy ocenę organu II instancji, że "jeśli wnoszący podanie wskazał jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją, gdyż rozstrzygnięcie tej kwestii oraz zbadanie czy decyzja zapadła z naruszeniem interesu prawnego wymienionych osób nastąpi w oparciu o przepisy art. 150 i 151 Kpa tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV S.A. 2397/98). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Wojewody [...] została podjęta przedwcześnie, poza postępowaniem administracyjnym, a przy tym oparta na niedostatecznie udokumentowanej, a tym samym udowodnionej w rozumieniu art. 7 oraz 77 Kpa tezie braku przymiotu strony. Kwestionowana decyzja jako rozstrzygniecie kasatoryjne nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, jedynym bezpośrednim rezultatem zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje konieczność ponownego, bardziej wnikliwego zbadania sprawy przez organ I instancji, który może podtrzymać swój pogląd prawny wyrażony w zaskarżonej odwołaniem decyzji, bowiem z art. 138 § 2 nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Na marginesie rozpatrywanej sprawy, zauważyć należy, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...] działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i art. 150 Kpa wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r., a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...] działając na podstawie art. 145 i art. 151 §1 pkt 1 Kpa odmówił uchylenia sześciu ostatecznych decyzji Starosty L. w przedmiocie pozwoleń na użytkowanie kiosków handlowych przy ul. J. w L. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271)