IV SA 4901/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Asesor WSA Jakub Linkowski Protokolant Andrzej Malinowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2004 r. sprawy ze skarg T. Sp. z o.o. w T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za odprowadzenie zanieczyszczenia w ściekach 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz T. Sp. z o.o. w T. kwotę 7.399,00 (siedmiu tysięcy trzystu dziewięćdziesięciu dziewięciu) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].10.2003 r., nr [...] Minister Środowiska, w wyniku rozpatrzenia odwołania T. Sp. z o. o. w T. od decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].08.2001 r., - wymierzającej za odprowadzenie zanieczyszczeń w ściekach do wód powierzchniowych rzeki B. w okresie od [...].10.2000 r. do [...].12.2000 r. opłatę w wysokości [...] zł - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzją z dnia [...].08.2001 r., nr [...] Wojewoda [...] zmienił własną decyzję z dnia [...].07.2001 r., po uwzględnieniu sprostowań zawartych w dwóch korektach Informacji o zakresie szczególnego korzystania z wód we wskazanym okresie T. Sp. z o. o. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyszczególnił ilości ładunków poszczególnych rodzajów zanieczyszczeń wyemitowanych przez Zakład ze wskazanych źródeł, a więc : * z kanalizacji miasta T. (T. Sp. z o. o.), * z punktu zlewnego na terenie T. Sp. z o. o. (Inni dostawcy), * z zakładów A. S.A. w T., * z T. Sp. z o. o. W odwołaniu od tej decyzji T. Sp. z o. o. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 77 § 1 i 80 Kpa na skutek braku przeanalizowania całokształtu materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że ilość ścieków wprowadzanych do oczyszczalni odpowiada ilości ścieków odprowadzanych z niej, podczas gdy w rzeczywistości ilość ścieków odprowadzanych jest mniejsza o [...] m3 (ilość osadów ściekowych uwodnionych zatrzymanych na składowisku) i wynosi [...] m3. Tym samym zdaniem Spółki, opłata obliczona została sprzecznie z treścią § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 27.12.1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (DZ.U. nr 133, poz. 637 ze zm.), który przewiduje wymierzenie opłat za wprowadzanie do wód ścieków zawierających zanieczyszczenia, a nie za ścieki wprowadzane do oczyszczalni. Nadto decyzji tej zarzucono naruszenie art. 107 Kpa przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego wymierzonej opłaty oraz nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ I instancji uznał T. za oczyszczalnię grupową, w rozumieniu § 7 ust. 4 przytoczonego rozporządzenia, w sytuacji braku prawnej definicji oczyszczalni grupowej. Decyzji tej zarzucono także naruszenie art. 80 Kpa przez brak dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności zaniechanie oceny ekspertyzy biegłego z listy MOŚZNiL w przedmiocie zdefiniowania pojęcia "grupowej oczyszczalni ścieków" i określenia czy oczyszczalnia użytkowana przez T. w rozumieniu techniczno-technologicznym jest urządzeniem wodno-kanalizacyjnym miasta jako jego część składowa i jako takie urządzenie odprowadza do wód oczyszczone ścieki, o czym Spółka jest przekonana. Zdaniem Spółki nie jest ona oczyszczalnią grupową jedynie na skutek tego, że wprowadza do niej ścieki zakład przemysłowy - Zakłady A. w T. S.A., podczas gdy jej zdaniem wystąpienie jedynie tej okoliczności nie może o tym przesądzać. T. Sp. z o. o. zarzuciła również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 7 ust 4 i ust. 8 pkt 1 powołanego rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że użytkownikami oczyszczalni stanowiącej własność strony skarżącej są podmioty, które w rzeczywistości jedynie korzystają z usług T. Sp. z o. o. oraz pominięcie okoliczności, że oczyszczalnia jest urządzeniem wodociągowo-kanalizacyjnym miast i wsi, w rozumieniu § 7 ust. 8 pkt 4 tego rozporządzenia. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję wymierzającą przedmiotową opłatę. W jej uzasadnieniu zaznaczył, że organ I instancji wymierzając opłatę przyjął stawki określone w § 7 ust. 7, 12 i 13 łącznie dla wszystkich wprowadzanych ścieków, z tym rozróżnieniem, że dla ścieków wprowadzanych do oczyszczalni z T., z miasta i dowożonych do punktu zlewnego na terenie oczyszczalni zastosowano § 7 ust. 8 pkt 4 tego rozporządzenia, podczas gdy do ścieków doprowadzanych z Zakładów A. w T. został zastosowany jego § 7 ust. 8 pkt 1. Minister Środowiska zaznaczył także, iż prawidłowo przyjęto ilość ścieków wprowadzanych do oczyszczalni przez poszczególnych użytkowników jako podstawę obliczania opłat, bowiem taki zapis znalazł się w § 7 ust. 4 rozporządzenia odnośnie oczyszczalni grupowych. Przepis ten także nakazuje stosować stawki z § 7 ust. 5-8 rozporządzenia, zróżnicowane mnożnikami w zależności od pochodzenia ścieków z poszczególnych rodzajów działalności. Minister podkreślił również, że dokonał już wykładni pojęcia "użytkownik oczyszczalni1' w swej decyzji dotyczącej takiej opłaty nałożonej na stronę skarżącą za [...] kwartał 1998 r., a pogląd ten podzielił kontrolujący jej legalność Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.05.2003 r., sygn. akt IV SA 2925/01, oddalając wówczas skargę. Podobnie Sąd ten uznał, że do zdefiniowania pojęcia "grupowa oczyszczalnia ścieków" należy użyć wykładni językowej i podzielił interpretację dokonaną przez Ministra, zaznaczając, z strona nie powinna mieć wątpliwości co do znaczenia tego pojęcia. Organ II instancji zaznaczył także i to, że z akt sprawy wynika, iż Wojewoda [...] dogłębnie i wyczerpująco analizował wszystkie dokumenty przekazywane przez stronę skarżącą, dotyczące prowadzonego postępowania. T. Sp. z o. o. poza wspomnianą "Informacją" wielokrotnie przekazywała kolejne jej korekty, które były uwzględniane, a w przypadku wątpliwości rozstrzygane na korzyść strony. Wynikiem tego była również zmiana pierwotnej decyzji, uwzględniająca przedkładane sprostowania owej "Informacji". Uzasadnienie decyzji organu I instancji, zdaniem Ministra, w sposób szczegółowy przypisuje każdemu użytkownikowi oczyszczalni odpowiednią ilość ścieków wg otrzymanej "Informacji" z uwzględnieniem jej korekt oraz wyjaśnia sposób ustalenia opłaty. W skardze do Sądu Administracyjnego T. Sp. z o. o. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu § 7 ust. 8 pkt 1 powołanego rozporządzenia błędnie zastosowanego do strumienia ścieków kierowanego do oczyszczalni strony skarżącej przez Zakłady A. w T. w sytuacji, gdy oczyszczalnia jest urządzeniem wodociągowo-kanalizacyjnym miast i wsi w rozumieniu jego pkt 4 ust. 8 § 7 co wynika z faktu, że ścieki opuszczające oczyszczalnię są ściekami z urządzenia wodociągowo-kanalizacyjnego miasta, jakim jest T. oraz w kontekście braku definicji takich ścieków, bez względu na skład rodzajowy. Z tego powodu strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie ojej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu wskazano, że najwyższą pozycją składającą się na tę opłatę była kwota za oznaczone wskaźnikiem ChZT zanieczyszczenia pochodzące z Zakładów A. w T., którą organ I instancji wyliczył kierując się zamieszczonym § 7 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia mnożnikiem 2,5. Zdaniem strony skarżącej nie jest uzasadnione rozdzielanie ścieków na przemysłowe z różnych gałęzi i ich podział nie był intencją ustawodawcy, który w razie takiego zamiaru zdefiniowałby te pojęcia w ustawie Prawo wodne lub Prawo Ochrony Środowiska, a tego nie uczynił. Ponadto strona skarżąca zaznaczyła, że interpretacja przyjęta przez organ ukarała Zakłady A., a uprzywilejowała inne zakłady przemysłowe, jak mleczarnie, zakłady mięsne, zakłady metalowe, które również doprowadzają swe ścieki do oczyszczalni z tym, że kolektorami miejskimi. Organ błędnie przyjął zatem, że całość ścieków doprowadzanych do oczyszczalni ze zlewni ścieków pochodzi z urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych miast i nałożył na te ścieki opłatę najniższą, a jedynie dla Zakładów A. zastosował najwyższą stawkę. Wyspecyfikowanie w informacji ścieków pochodzących z Zakładu branży chemicznej nie powinno wpływać na zróżnicowanie opłaty, mając na uwadze stan faktyczny polegający na istnieniu de facto jednego rodzaju ścieków, pochodzących z urządzenia wodno-kanalizacyjnego miasta, jakim jest T. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasową argumentację, przedstawioną w uzasadnieniu swej zaskarżonej decyzji. Dodatkowo raz jeszcze podkreślił, że mając na względzie zapis § 7 ust. 4 przedmiotowego rozporządzenia organ zobowiązany był, przy ustalaniu opłaty za ścieki wprowadzane do środowiska z oczyszczalni grupowej, do zastosowania odpowiednich współczynników różnicujących w zależności od pochodzenie ścieków, nie może więc dowolnie stosować stawek opłat. Powołał się raz jeszcze na przytaczany wyrok NSA, z którego wyraźnie wynikało, że mnożniki stawek podstawowych dotyczą branż, których funkcjonowanie jest najbardziej szkodliwe dla środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przy jej wydaniu naruszono także przepisy postępowania. Minister Środowiska nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, podniesionych przez stronę skarżącą już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Bezspornym faktem jest, iż strona skarżąca kilkakrotnie przedstawiała korekty "informacji" sporządzonej za przedmiotowy okres, o której mowa w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 27.12.1993 r. W sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych i korekty te były uwzględniane przez Wojewodę [...], a w razie powstałych wątpliwości interpretowano je na korzyść tej Oczyszczalni. Odmienna sytuacja powstała natomiast po złożeniu przez Oczyszczalnię zestawień, z których wynikało, że w istocie mniejsza ilość ścieków została przez nią wprowadzona do wód, w stosunku do ilości ścieków zawierających zanieczyszczenia, do niej wprowadzonych w celu oczyszczenia. W rzeczywistości ilość ścieków wprowadzanych do wód okazała się mniejsza o [...] m3 (ilość osadów ściekowych uwodnionych zatrzymanych na składowisku) i wyniosła [...] m3. Ilość ta nie została zakwestionowana przez organ I instancji, a w wyjaśnieniach skierowanych do Ministra, dołączonych do akt przesłanych wraz z odwołaniem słusznie zaznaczono, iż można przyjąć, iż o tę ilość należało pomniejszyć proporcjonalnie opłaty pobierane za wprowadzanie przez nią do wód ścieków zawierających zanieczyszczenia, przy proporcjonalnym uwzględnieniu ich ilości, wprowadzanych przez poszczególnych użytkowników oczyszczalni. Słuszność takiego stanowiska wypływa z treści § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 27.12.1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych, przewidującego wymierzenie opłat za wprowadzanie przez oczyszczalnię do wód ścieków zawierających zanieczyszczenia, a nie za ilość ścieków wprowadzanych do oczyszczalni. W tej sytuacji pominięcie przez Ministra tych okoliczności stanowi w istocie naruszenie zarówno prawa materialnego przez błędną interpretację wskazanego przepisu, jak również naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7 i 77 § 1 Kpa przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominięcie tej istotnej dla kwestii wymierzenia opłaty okoliczności, co rażąco narusza zasadę praworządności. Co do pozostałych zarzutów skargi Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko prezentowane już w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny, m. in. w wyroku z dnia 15.05.2003 r., sygn. akt IV SA 2925/01 wydanym w wyniku rozpatrzenia skargi tej samej Oczyszczalni w sprawie przedmiotowych opłat naliczonych za okres od [...].10.1998 r. do [...].12.1998 r. Niewątpliwie użyte w powołanym rozporządzeniu (§ 7 ust. 4) pojęcie "użytkowanie" powinno być interpretowane przy zastosowaniu wykładni językowej i celowościowej, w oparciu o przepisy regulujące określony porządek prawny, z tego względu przyjąć należy, iż nie oznacza ono ograniczonego prawa rzeczowego w rozumieniu Kc. Natomiast opłaty podwyższone przez zastosowanie wyższych mnożników dla produkcji prowadzonej w określonych branżach należy uznać za pewnego rodzaju ciężar związany z prowadzoną produkcją, szczególnie degradującą środowisko i wniesionymi z tego tytułu ładunkami zanieczyszczeń. Celem tych unormowań było m. in. skłonienie podmiotów gospodarczych do czynienia nakładów na obniżenie emisji zanieczyszczeń w zakresie szczególnego korzystania z wód. Z tego względu nie znajduje uzasadnienia twierdzenie strony skarżącej, iż do wszystkich odprowadzanych przez nią zanieczyszczeń do wód należy stosować jeden mnożnik 0,2, jako że ścieki są w istocie odprowadzane z niej, czyli urządzenia wodno-kanalizacyjnego miast i wsi. Taka interpretacja przeczyłaby celowości wprowadzenia przyjętego w powołanym rozporządzeniu zróżnicowania mnożników dla zanieczyszczeń z różnych branż przemysłu, do czego obligowała delegacja ustawowa wynikająca z art. 56 ust. 2c Prawa wodnego z 1974 r. i co znalazło wyraz w zapisie § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Zastrzec jednakże należy, że to zróżnicowanie winno być zastosowane do ścieków wprowadzanych przez zakłady przemysłowe wszystkich branż wymienionych w rozporządzeniu, obciążonych mnożnikiem wyższym od minimalnego w nim przyjętego - o wys. 0,2, a obowiązek ścisłego ich wykazania wraz z zaznaczeniem ilości i rodzaju wprowadzanych przez nie zanieczyszczeń spoczywa na stronie skarżącej, jako na podmiocie zobowiązanym do sporządzania owej informacji. Co się zaś tyczy pojęcia "oczyszczalni grupowej" przyjętego w powołanym rozporządzeniu, oznacza ono w istocie, jak słusznie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.05.2003 r., sygn. akt IV SA 2925/01, "oczyszczalnią przyjmującą ścieki z co najmniej dwóch systemów kanalizacyjnych obsługujących więcej niż jedną jednostkę osadniczą lub też więcej niż jeden zakład przemysłowy, bądź jednocześnie co najmniej jedną jednostkę osadniczą i jeden zakład przemysłowy położony poza zasięgiem sieci kanalizacyjnej tej jednostki osadniczej", która to definicja wynikająca z wykładni językowej tego pojęcia obejmuje stronę skarżącą. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) -orzekł jak w sentencji. O tym iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z zastrzeżeniem art. 97 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.