IV SA 4911/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Otylia Wierzbicka Sędziowie WSA Wojciech Mazur asesor WSA Wanda Zielińska - Baran /spr./ Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia2004 r. sprawy ze skargi T.M. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasadza od Ministra Kultury na rzecz skarżącego T.M. 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] października 2002r. wydanym na podstawie art. 4 pkt 1, art. 5 pkt 1, art. 8 ust.l pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury ( Dz. U. z 1999r. Nr 98, poz.l 150 ze zm.) oraz art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 106 §1 i 5 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kpa, umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżący T.M., jako współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr ew.[...] położonej w T. przy ul. [...] nr [...], nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia pod względem ochrony konserwatorskiej projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w tym przypadku dotyczącym uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie parkingu i garażu wielopoziomowego przewidzianej na działkach oznaczonych nr ew. [...], [...] i [...] położonych w T. przy ul. [...]. Ponadto podniesiono, że powyższe stanowisko jest zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i odwołano się do konkretnych wyroków w których przyjęto, że " w sprawach dotyczących wyłącznie ochrony konserwatorskiej nieruchomości, właściciele ( użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej projektowaną inwestycją nie sanie tylko stronami, ale nawet osobami zainteresowanymi ". W skardze na to postanowienie T.M. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 4 pkt 1, art. 5 pkt 1, art. 8 ust.l i 6 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury ( Dz. U. z 1999r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.), art. 40 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że nie przysługuje mu legitymacja strony, jako właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana budowa parkingu i garażu wielopoziomowego, w postępowaniu uzgodnieniowym w zakresie ochrony konserwatorskiej. Skarżący uważa, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a zwłaszcza z zgodnie z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego ma prawo, jako zainteresowany właściciel nieruchomości sąsiedniej, chronić swój interes prawny w tej sprawie i dochodzić swoich praw w celu ustalenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wartościami wyrażonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków obszaru ochrony konserwatorskiej. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochrona konserwatorską wymaga obligatoryjnego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Omawiany przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów w toku załatwiania spraw, polegającą na tym, że organ administracji prowadzący postępowanie główne obowiązany jest uzyskać uzgodnienie od organu współdziałającego. Formą prawną uzgodnień, o których mowa ww. art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy jest postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 kpa. Na postanowienie to przysługuje stronie zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Przepis art. 10 § 1 kpa wymaga od organów administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Rozumieć to należy w ten sposób, że stronie należy umożliwić udział w całym toku postępowania we wszystkich jego etapach i instancjach. Inaczej rzecz ujmując, strona ma wespół z organem możliwość kształtowania całego postępowania i wszystkich zapadających w niej rozstrzygnięć ( por. Z. Janowicz -Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1999 PWN s.86). Pozbawienie strony przez organ administracji publicznej możliwości realizacji zasady czynnego udziału postępowaniu musi być zawsze traktowane jako działanie bezprawne, sprzeczne z zasadą praworządności ( ar6. 6 kpa). Przenosząc powyższe rozważania na grunt art. 106 kpa należy stwierdzić, że powołany przepis nie zawiera normy upoważniającej do czynienia jakiegokolwiek odstępstwa od reguły sformułowanej w art. 10 kpa. Przeciwnie, wyraźnie podkreśla to prawo strony przepis § 5 art. 106 kpa, przewidując możliwość składania przez nią zażalenia na postanowienie wyrażające stanowisko organu współdziałającego. Potwierdza to też przepis art. 126 kpa, przewidujący możliwość wznowienia postępowania w odniesieniu do postanowienia. Od którego przysługuje zażalenie. Jedna z przesłanek wznowienia postępowania jest brak zapewnienia stronie udziału ( bez jej winy) w postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Warto zresztą zwrócić uwagę ( vide- uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998r. sygn. OPS nr 8/98; opub. w OSP 1999/2/59), iż w przypadku zgłoszenia zażalenia przez stronę jego rozpoznanie winno być poprzedzić wydanie decyzji kończącej postępowanie w tzw. postępowaniu głównym. Należy też mieć na uwadze to, że zgodnie z poglądem orzecznictwa i doktryny " w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości działki której dotyczy postępowanie oraz działek sąsiednich" ( por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995r. sygn. VI S.A. 20/95, ONSA 1996/2/54; wyrok NSA z dnia 7 marca 2000r., sygn. IV S.A. 364/99, niepublikowany). Przytoczone powyżej argumenty wskazują, że nie do zaakceptowania jest pogląd, że w postępowaniu administracyjnym wymagającym współdziałania organów administracyjnych podmiot, który w postępowaniu posiadał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, tracił prymat strony w postępowaniu prowadzonym przez organ współdziałający. Jako nietrafny należy zatem ocenić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący, jako współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej, jest wyłączony z postępowania uzgodnieniowego w zakresie ochrony konserwatorskiej dotyczącego nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja objęta wnioskiem inwestora, ponieważ nie posiada legitymacji do bycia stroną na tym etapie postępowania administracyjnego. Ze wskazanych powyżej względów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast podziela tę linię orzecznictwa, w której przyjęto, postępowanie administracyjne powinno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przez kpa w każdym stadium postępowania, a więc w postępowaniu głównym, ale również w postępowaniu pomocniczym. Zaś rolą organów orzekających jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes strony ( art. 7 i art. 10 kpa ( por. wyrok z dnia 5 maja 2001r.,V SA 3368/00, LEX nr 50119; wyrok z dnia 26 listopada 1999 r. IV SA 1512/98, LEX nr 48178; wyrok z dnia 22 marca 1999r. IV SAB 273/98, LEX nr 46788). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z obrazą wyżej wskazanych zasad postępowania administracyjnego mającą wpływ na wynik sprawy i dlatego orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.