IV SA 4926/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Sędziowie Tadeusz Cysek asesor WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Grażyna Dalba po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi W. i M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. i wsi podmiejskich dot. terenów położonych w mieście N. i we wsi K. I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Rada Miejska w N., po rozpatrzeniu zarzutu W. i M. małż. P. do projektu zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N. i wsi podmiejskich dot. terenów położonych w mieście N. i we wsi K. — protest ten odrzuciła. Uzasadniając powyższą uchwałę Rada Miejska stwierdziła: "przedmiotowy plan miejscowy został sporządzony w celu przygotowania planistycznego terenów pod potrzeby rozwoju miasta, tzn. budownictwo mieszkaniowe, usługowe i przemysł. Działania Rady Miejskiej zmierzające do przygotowania planistycznego nowych terenów dla działalności gospodarczej były wywołane potrzebą stworzenia nowych miejsc pracy. Działania takie są procesem długotrwałym i muszą znacznie wyprzedzać same działania inwestycyjne. Planistyczne przygotowanie terenów nie jest jednoznaczne z przymusem ich wykupu lub przymusem zbycia gruntów przez ich właściciela. Ma on bowiem prawo tereny te zagospodarować zgodnie z ustaleniami planu, bądź użytkować je nadal rolniczo. W uchwalonym przez Radę Miejską "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania" teren objęty projektem zmiany planu przeznaczony jest pod rozwój miasta, tak też ustalenia obu dokumentów planistycznych są zgodne. Rada Miejska sporządzając plan miejscowy nie zamierza likwidować lub obniżać istniejący potencjał produkcyjny istniejących gospodarstw rolnych. Sporządzenie planu daje natomiast możliwość wykorzystania terenu inaczej niż rolniczy". Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę o odrzuceniu protestu wnieśli W. i M. P. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że Rada Miejska nie ustosunkowała się w uzasadnieniu uchwały do postawionych przez nich pytań i propozycji zmiany planu, a ściślej przesunięcia drogi, która dzieli ich grunty w sposób dla nich niekorzystny. Stwierdzili, iż nie są przeciwni rozwojowi Miasta i zmianie przeznaczenia ich gruntów, jeżeli jest to konieczne i pożyteczne dla N., ale działki zaplanowane w tym projekcie jako budowlane i zbywalne wchodzą na ich siedlisko. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Rady przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 7 i 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest powszechnie obowiązującym przepisem gminnym i określa w sposób wiążący przeznaczenie zagospodarowania terenów objętych planem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe jest aktem normatywnym i podstawą do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Plan ten nie rozstrzyga wprawdzie o sprawach własności terenu, lecz swymi uregulowaniami wpływa na treść wykonywania prawa własności. Z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy wynika jednoznacznie, że uchwalając miejscowy plan gmina ma obowiązek wziąć pod rozwagę kwestie własności gruntów i walory ekonomiczne terenu. Skutki uchwalenia planu wynikają w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystania nieruchomości, a to mieści w sobie ingerencję w prawo własności. Tego rodzaju ingerencja, polegająca na ustanowieniu podstaw do odjęcia, bądź ograniczenia tego prawa jest prawnie dopuszczania, wynika bowiem z jednoznacznego upoważnienia ustanowionego dla gminy (art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Jednak dopuszczalna i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. Uprawnienia gminy, wynikające z treści art. 4 ust. 1 cyt. ustawy przesądzają o samodzielności planistycznej, doktrynalnie określonej władztwem planistycznym. Samodzielność ta jednak doznaje ograniczeń wynikających z przepisów prawa, w tym przepisów Konstytucji RP, chroniących prawo własności oraz szeregu innych ustaw prawa materialnego. Dawał temu wyraz niejednokrotnie zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Trybunał Konstytucyjny (p. wyrok TK z dnia [...] lutego 2001 r. sygn. [...] , OTK z 2001 r., Nr [...], poz. [...]). Oceniając z tego punktu widzenia zaskarżoną uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie może się ostać w obrocie prawnym. W przepisie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nałożony został na radę gminy obowiązek zawarcia w uchwale rozstrzygającej zarzut, zmierzający do zakwestionowania ustaleń zamieszczonych w projekcie planu uzasadnienia faktycznego i prawnego. W sytuacji zaś, gdy kwestionowany w zarzucie projekt planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego prowadzi do naruszenia prawa własności, czy też do ograniczenia w korzystaniu z tegoż prawa, uzasadnienie o odrzuceniu zarzutu winno być szczególnie wnikliwe i staranne. Wymagają tego przede wszystkim konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i zasady ochrony własności (art. 21 Konstytucji RP). Oznacza to, że ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektu planu miejscowego, wyłożonego do publicznego wglądu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gmin, jak też do praw uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych (uprawnień), w tym prawa własności. Zasadnicza funkcja uzasadnienia rozstrzygającego sprawę polega na dążeniu do przekonania strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego były istotne powody. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały, na mocy której odrzucono wniesiony przez skarżących zarzut, ogranicza się jedynie do wskazania na ogólne cele, których realizacji ma służyć przyjęta koncepcja projektu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić trzeba, że Rada Miejska N., rozpatrując zarzuty zgłoszone do projektu planu, nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Mając na względzie interes ogółu rada gminy nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych właścicieli i jednostek organizacyjnych, (por. wyrok NSA z dnia 3.IV.200 r. IV S.A. 2120/99, ONSA 2001/4/166). Zasadny jest więc zarzut skarżących o braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do ich zarzutów. W konsekwencji niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, które nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący zostali pozbawieni możliwości rzeczywistego (realnego) skorzystania z gwarantowanej im ustawowo ochrony interesów prawnych. Ujawnione naruszenie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).