IV SA 4934/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. i M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 7 IV SA 4934/03 UZASADNIENIE Nieruchomość skarżącego, J. C., położona jest przy ul. P. w W. i sąsiaduje z nieruchomością inwestora S. K. W dniu 8 sierpnia 1991r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek dwurodzinny z zakładem cukierniczym, a następnie w dniu 12 listopada 1991r. powiadomił organ nadzoru budowlanego, iż wycofuje wniosek w części dotyczącej pracowni cukierniczej. Pierwsza decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny i zezwalająca na rozbudowę budynku mieszkalnego na dwurodzinny została wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w dniu [...] listopada 1991r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją nr [...]z dnia [...] stycznia 1992r. na skutek odwołania wniesionego przez J. C. Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że istniejący na granicy z sąsiednią nieruchomością budynek gospodarczy nie może zostać zaadaptowany, – co przewidywał projekt przebudowy – jako część wejściowa budynku mieszkalnego, ponieważ projekt taki nie spełnia wymogów przepisów rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozstrzygając sprawę ponownie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] marca 1992r. udzielił S. K. zezwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na dwurodzinny i zatwierdził projekt zamienny – adaptację istniejącego przy granicy budynku gospodarczego na obiekt gospodarczy. Decyzja ta została uchylona decyzją z dnia [...] kwietnia 1992r. nr [...] i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, a w uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 13 rozporządzenia z 1980r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – budynki gospodarcze mogą być sytuowane na granicy działki pod warunkiem, że nie utrudni to zabudowy sąsiedniej działki, ale w sytuacji niniejszej sprawy warunek ten nie zachodzi. Mimo braku ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę inwestor prowadził prace budowlane. W dniu 24 czerwca 1992r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Dzielnicy [...] wydał decyzję nr [...] w której zatwierdził projekt realizacyjny i udzielił inwestorowi zezwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego ale uznając, że sytuowanie budynku gospodarczego przy granicy z sąsiednią działką może utrudnić jej zabudowę wobec istnienia w odległości mniejszej niż 8m budynku mieszkalnego sąsiada i deklarowanej przez niego woli rozbudowy budynku – nakazał inwestorowi zastosować się do poprawek naniesionych w projekcie technicznym polegających na likwidacji projektowanego budynku gospodarczego. Równocześnie decyzją nr [...] wydaną dnia [...] czerwca 1992r. ten sam organ nakazał przymusową rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez zezwolenia pomiędzy rozbudowywanym budynkiem mieszkalnym a granicą z nieruchomością J. C., że stwarza on ograniczenie możliwości rozbudowy budynku mieszkalnego sąsiada. Na skutek odwołań wniesionych przez inwestora – Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992r. – uchylił decyzję nr [...]nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, przyjmując, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust 1 Prawa budowlanego z 1974r., oraz decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i uchylił nałożony na inwestora warunek dotyczący likwidacji w projekcie technicznym budynku gospodarczego i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że budynek gospodarczy nie jest budynkiem nowym a jedynie adaptowanym w związku z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego. Decyzję Wojewody – o nr [...] i [...] wydane w dniu [...] sierpnia 1992r. były przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem wydanym w dniu 15 czerwca 1993r. w sprawie IV SA 1613/92 uchylił zaskarżaną decyzję. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przedmiotem postępowania jest sprawa administracyjna i wobec tego obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie rzeczywistego stanu sprawy z czego wynika, że ocenie organu podlega całe postępowanie wyjaśniające i zebrany materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił organowi: – nie ustalenie charakteru spornego budynku wobec tego, że organy traktowały ten budynek jako gospodarczy lub jako część budynku mieszkalnego, a z okazanej w Sądzie decyzji pozwolenia na użytkowanie można wnosić, że jest to pracownia cukiernicza; – nie przedstawienie wyrysu i wpisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest konieczne do oceny legalności decyzji w świetle art. 3 Prawa budowlanego z 1974r.; – nie ustalenie czy zezwolenie na budowę powinno być poprzedzone wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w trybie art. 36 ust 1 ustawy z 12 lipca 1984r o planowaniu przestrzennym; – nie ustalenie czy zrealizowany obiekt zasłoni dostęp światłą do budynku mieszkalnego skarżącego z uwzględnieniem czy budynek skarżącego posiada otwory od strony nieruchomości inwestora, a jeśli tak to od jakich pomieszczeń; – nie ustalenie odległości pomiędzy obiektem wznoszonym przez inwestora a budynkiem mieszkalnym skarżącego w celu oceny legalności z § 12 lub § 13 rozporządzenia o warunkach technicznych; – nie ustaleniu czy i jakie możliwości rozbudowy budynku mieszkalnego na swojej działce miałby skarżący w przypadku gdyby wznoszony przez inwestora obiekt miał charakter budynku gospodarczego – w kontekście § 13 ust 2 zdanie drugie warunków technicznych z 1980r. – nie wyjaśnienie zmiany stanowiska organów w przedmiotowej sprawie – w sytuacji gdy we wcześniejszych decyzjach organ odwołujący wypowiadał się jednoznacznie, że niedopuszczalne jest powiększenie gabarytów budynku mieszkalnego, tak aby sięgał od do granicy z działką skarżącego, jak również sprzeczne z § 13 warunków technicznych jest usytuowanie w tej granicy obiektu gospodarczego. W trakcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wydane zostały również: – w dniu [...] czerwca 1992r. decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] orzekająca przymusową rozbiórkę budynku gospodarczego podjęta na podstawie art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która następnie została decyzją [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994r. uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozstrzygnięcia, oraz – w dniu [...] listopada 1992r. decyzja Burmistrza Dzielnicy nr [...] zezwalająca inwestorowi na użytkowanie parteru budynku o pow. 120m z przeznaczeniem na pracownię cukierniczą. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] nr. [...]. Obie decyzje dotyczące pozwolenia na użytkowanie części budynku zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1994r. w sprawie IV SA 1203/93. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego ( na skutek uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji [...] dnia [...] lipca 1994r. decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] nr [...] z [...] czerwca 1992r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] grudnia 2001r. na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu organ podał, że po złożeniu przez inwestora inwentaryzacji budowlanej powykonawczej, samowolnie rozbudowanej części budynku gospodarczego inwentaryzacji geodezyjnej, protokołu odbioru instalacji elektrycznej, analizy zaciemnienia budynku ustalono, że przedmiotowy budynek nadal przeznaczony jest na cele gospodarcze, roboty związane z jego rozbudową zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Ustalono także, że budynek nie pozbawia sąsiada nasłonecznienia wymaganego przepisami prawa. Odległość między budynkami wynosi 7,20m zamiast wymaganych przepisami 8m, ale zdaniem organu nie jest to odstępstwo istotne. Budynek usytuowany jest na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkalną z usługami towarzyszącymi. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. i M. C., zarzucając decyzji: – nie wykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 1993r. – nie wzięcie pod uwagę § 13 pkt 1 rozporządzenia o warunkach technicznych z 1980r. – nie uwzględnienie, iż miejscowy plan zagospodarowania terenu przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a niskiej intensywności z usługami nie uciążliwymi. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną [...] października 2003r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Organ podniósł, że rozbudowa budynku gospodarczego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a wschodnią granicą posesji należącej do odwołujących się, została zrealizowana przed 1 stycznia 1995r. a więc w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r.- Prawa budowlanego. W trakcie postępowania ustalono, że pomiędzy spornym budynkiem a budynkiem na sąsiedniej działce odległość wynosi 7,20m co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. ale odstępstwo to zdaniem organu nie jest istotne. Wobec tego organ uznał, że nie zaistniały przesłanki określone w art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. a więc zasadnym było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i M. C. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego samowolnie wybudowanego na działce przy ul. P. Podnieśli, że samowolna zabudowa sąsiedniej działki pozbawia ich możliwości planowanej rozbudowy ich domu mieszkalnego, że znając zamiary budowlane sąsiada, już we wrześniu 1990r. złożyli pismo do organów administracji, iż nie wyrażają zgody na budowę domu od strony ich działki i na rozbudowę i adaptację budynku gospodarczego stojącego w ostrej granicy z ich działką. Skarżący podnieśli, że samowolna budowa pogorszyła ich warunki użytkowe działki gdyż na całej długości ich działki tj. 25m powstał mur ogrodzeniowy o wysokości 2,25m, w tym budynek gospodarczy o wysokości ok. 8m. Tak wysokie ogrodzenie pełnym murem powoduje, że nie ma naturalnego przewietrzenia posesji. Według miejscowego planu zagospodarowania terenu, teren na który znajdują się działki przewidziany jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności z usługami nie uciążliwymi. Natomiast uciążliwość obiektu usytuowanego na sąsiedniej posesji znacznie przekracza granice terenu inwestycji. Nadto skarżący podnieśli, że przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest w ostrej granicy w odległości 7,20m od ich budynku mieszkalnego posiadającego trzy okna od strony inwestycji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 ust 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) Skarga jest zasadna ponieważ zaskarżone decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa – mającymi istotny wpływ na wynik sprawy. Wydając rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego organy administracyjne powinny dążyć do wszechstronnego ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Winny także wziąć pod uwagę więżące je wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 1993r. wydanym w sprawie IV SA 1613/92. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznając sprawę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r – Prawa budowlanego organ winien podjąć czynności mające na celu "załatwienie sprawy" – przez co należy rozumieć, iż winna być wydana decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego ewentualnie nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z przepisami (art. 40) aby po ich wykonaniu wydać pozwolenie na użytkowanie (art. 42). W przeprowadzonym postępowaniu w niniejszej sprawie organy administracyjne nie ustaliły czy i jakie możliwości rozbudowy budynku mieszkalnego na swojej działce mieliby skarżący, w przypadku usytuowania na granicy działki budynku gospodarczego w kontekście dyspozycji § 13 ust 2 zdanie drugie warunków technicznych. Należy podnieść, że dopuszczone usytuowania obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki przez § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. nie zwalnia organów administracji z obowiązku przestrzegania art. 5 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawa budowlanego stanowiącego, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, z uwzględnieniem zasady przyjętej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości sąsiedniej wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego (lub mającego zamiar działać) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z zaskarżonej decyzji, oraz z akt sprawy nie wynika by organy orzekające rozpatrywały sprawę również w świetle przepisu art. 5 ust 1 pkt 6 ustawy Prawa budowlanego. Nadto organ orzekający nie wyjaśnił przyczyn zmienności rozstrzygnięć wydawanych w tym samym stanie faktycznym i prawnym – z uwagi na fakt, iż zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej obu instancji w tej samej sprawie – od negatywnego poprzez pozytywne – narusza z art. 8 kpa zasadę postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Brak ustaleń w omówionych wyżej w kwestiach mających istotne znaczenie dla rozpoznanej sprawy i wskazujących na naruszenie dyspozycji z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.