IV SA 4957/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2005 r. sprawy ze skarg M. P. i G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 7/IV SA 4957 i 4958/03 UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. na podstawie art. 28 i art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa po rozpatrzeniu wniosku inwestora Z. i C. N. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku garażowego po granicy z działkami nr [...],[...],[...] z przebudową kanału c.o. i przyłącza energetycznego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], przy zachowaniu warunków wskazanych w w/w decyzji. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] stycznia 1999 r. złożyli G. i M. P. Podnieśli, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, gdyż inwestor uzyskał od skarżących zgodę na etapie "tzw. postępowań administracyjnych" bez możliwości oglądania projektów planowanych budynków. Jednak na dalszym etapie inwestor nie poinformował skarżących, że z planowanego budynku garażowego ma powstać budynek mieszkalno-garażowy. Wnioskodawcy podnieśli również, iż w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej decyzji, przesyłane drogą pocztową zainteresowanym przez organ I instancji postanowienia i decyzje nie wspominały w ogóle, że z budynku garażowego ma powstać budynek mieszkalno-garażowy oraz, że w związku z tym nie odwołali się od żadnych decyzji i postanowień wydanych w postępowaniach dotyczących przedmiotowej inwestycji. Ponadto skarżący wskazali, że wybudowany w 1999 r. budynek mieszkalno-garażowy, wybudowany z licznymi uchybieniami, w sposób zdecydowany pogorszył warunki życia skarżących. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku G. i M. P. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zarzuty odwołujących się odnośnie działań inwestora nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, gdyż ewentualne wadliwości postępowania poprzedzającego - wydanie zaskarżonej decyzji nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności. W ocenie organu zarzut skarżących odnośnie niepełnego informowania przez inwestora o planowanym zamierzeniu inwestycyjnym nie zasługuje na uwzględnienie gdyż, jak wynika z akt sprawy, organ I instancji zapewnił stronom udział w postępowaniu dotyczącym zaskarżonej decyzji. Również zarzut odwołujących się dotyczący braku określonych sformułowań w postanowieniach i decyzjach wydawanych w postępowaniach dotyczących zaskarżonej decyzji jest niezasadny, gdyż opis i charakterystyka przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego zostały dokonane w projekcie budowlanym, stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji, a z którym w toku całego postępowania mogli się zapoznać skarżący. Odnośnie kwestii oceny prawidłowości realizacji przedmiotowej decyzji, organ stwierdził, że organ udzielający pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku przekroczył zakres wniosku inwestora poprzez udzielenie pozwolenia także na budowę przyłącza energetycznego, o które inwestor nie występował. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie. Natomiast obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest rozstrzygnięcie sprawy w granicach złożonego wniosku i w stosunku do inwestycji wskazanej we wniosku. Organ orzekając w niniejszej sprawie o pozwoleniu na budowę przyłącza energetycznego, tj. zamierzenia budowlanego nie wskazanego we wniosku inwestora, rażąco naruszył postanowienia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] podniósł również, iż w opisie technicznym do projektu architektoniczno-budowlanego jest przewidziane na poddaszu budynku garażowego pomieszczenie gospodarcze do dyspozycji inwestora, co wykracza poza funkcję zamierzenia budowlanego określoną zarówno w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, a także w nazwie projektu, jak i we wniosku inwestora. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie organ orzekający pomimo wyraźnej dyspozycji zawartej w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego wydał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, pomimo ewidentnych rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym, w którym przewidziano funkcje garażową i gospodarczą obiektu, a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której wskazano jedynie funkcję garażową tego obiektu, w związku z czym rażąco naruszył przepisy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Z. i C. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej bez uwzględnienia i bez dogłębnego zbadania stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, iż udzielono pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego bez wniosku strony. Tymczasem taka potrzeba nie zachodziła, gdyż zasilanie budynku garażowego nastąpiło z tablicy rozdzielczej naściennej umieszczonej na istniejącym budynku mieszkalno-usługowym, na co wskazano w opisie do projektu. W ich ocenie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. nie wywołała w tym przedmiocie żadnych skutków prawnych ani działań faktycznych, które można by uznać za ograniczające prawa sąsiadów. Ponadto wskazali, że organ wydający pozwolenie na budowę zatwierdził dokumentację techniczną budowy garaży z funkcją gospodarczą. Założenie wykonania nadbudowy nad garażami w postaci pomieszczenia gospodarczego znalazły się nie tylko w opisie technicznym do projektu, ale i w samym projekcie, w formie poszczególnych arkuszy architektoniczno-technicznych, składających się na sam projekt. Projekt ten został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który decyzją udzielił zgody na jego realizację. Zdaniem skarżących decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w swej istocie nie musiała ściśle określać przeznaczenia, czy wykorzystania budynku garażowego. Zezwalała ona na realizację planowanych modernizacji i remontów na warunkach wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano aby projekt zagospodarowania działki i projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami był zgodny z wymaganymi przepisami szczególnymi. Nie mogła więc ona ściśle określać zakresu rzeczowego, stąd odesłanie do decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej projekt budowlany wraz ze wszystkimi wymaganymi załącznikami. Ponadto skarżący wskazali, że w samym projekcie posadowiono budynek na granicy działek wymienionych w decyzji załączając wymagane pisemne zgody wszystkich współwłaścicieli sąsiadujących nieruchomości. W ich ocenie nie było więc żadnego przekroczenia zakresu wniosku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania C. i Z. N. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę budynku garażowego w granicy działek nr [...],[...],[...] z przebudową kanału c.o. i w tym zakresie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 1997 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na remoncie i modernizacji istniejącego budynku zabytkowego wraz z jego rozbudową, przeznaczeniem budynku na cele usługowe i mieszkalne oraz realizacji garaży na zapleczu działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku garażowego, jednak niezgodnie z w/w decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydał decyzję wykraczającą poza zakres wniosku inwestora. Organ podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złoży wniosek w tej sprawie. W ocenie organu wydanie pozwolenia na wykonanie przyłącza energetycznego c.o. wbrew otrzymanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rażące naruszenie prawa. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, iż w dniu wydania spornej decyzji - decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiązała organ wydający pozwolenia na budowę, co oznacza, że treść decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogła wykraczać poza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli G. i M. P. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji II instancji i decyzji Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w dniu [...] lipca 1998 r. wyrazili zgodę na dokonanie przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego bez posiadania informacji o faktycznym zakresie mającej nastąpić modernizacji przedmiotowego budynku. Tymczasem inwestor dokonał szeregu prac, o których nie poinformował skarżących, a mianowicie wybudował budynek mieszkalno-garażowy z przyłączem energetycznym, wodociągowym, z linią centralnego ogrzewania, kanalizacją i gazem. Skarżący podnieśli, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi z inwestorem przedmiotowy budynek (garaż) powinien być ustawiony w przedłużeniu budynku skarżących i miał mieć jego wysokość. Natomiast w rzeczywistości powstały budynek mieszkalno-garażowy jest wysunięty do przodu o 2 m i podwyższony. Reasumując skarżący zarzucili wadliwą i dezinformującą dokumentację, którą posłużył się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a która to dokumentacja ukrywała przed skarżącymi prawdziwą funkcję budynku garażowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem [...] stycznia 2004 r., a postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie nadzwyczajne o jakim mowa w art. 156 § 1 Kpa – o stwierdzenie nieważności decyzji, jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 Kpa. Przepis art. 156 § 1 Kpa stanowi katalog zamknięty, enumeratywnie wskazujący przesłanki w wyniku zaistnienia, których właściwe organy administracyjne stwierdzają nieważność decyzji. Jedną z przesłanek będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przesłanka "rażącego naruszenia prawa", na którą powołują się skarżący. Aby stwierdzić czy zachodzi rażące naruszenie prawa organy administracyjne winny wykazać, iż zaistniał bezsporny fakt niewątpliwego naruszenia prawa i naruszenie to jest "rażące". Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia w przypadku, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa. Zgodnie z zapisaną w art. 7 kpa "zasadą prawdy obiektywnej", w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z art. 7 kpa pozostaje art. 77 kpa, który wprost stwierdza, iż organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję, którą uchylił w części decyzję Wojewody [...], w swoim uzasadnieniu nie wyjaśnił czy doszło do rażącego naruszenia prawa, na które powołuje się Wojewoda [...]. Na wniosek S. J. i W. M. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję z dnia [...] września 1997 r. , którą ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewidencyjny gruntu [...] w [...], polegające na remoncie i modernizacji istniejącego budynku zabytkowego wraz z jego rozbudową, przeznaczeniem budynku na cele usługowe i mieszkalne oraz na realizację przedmiotowych w niniejszej sprawie garaży. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku garażowego z przebudową kanału c.o. i przyłącza energetycznego Prezydenta Miasta [...] została wydana na wniosek "[...]" s.c. [...], który dotyczył jedynie budynku garażowego oraz przebudowy przyłącza c.o. na części działki nr [...]. Należy jednak wskazać, iż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w punkcie trzecim przewidziano zasilanie w energię elektryczną z istniejących i projektowanych sieci i urządzeń. Skoro istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym zakresie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wyjaśnić czy doszło do rażącego naruszenia prawa w decyzji o pozwoleniu, jeśli w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano zasilanie w energię elektryczną z istniejących i projektowanych sieci. Ponadto jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003r. zatwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1999r. organ pierwszej instancji uznał za rażące naruszenie prawa odstępstwa i rozbieżności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a decyzją o pozwoleniu na budowę. W szczególności stwierdzono że w opisie technicznym projektu przewidziane było na poddaszu budynku garażowego pomieszczenie gospodarcze do dyspozycji inwestora, co wykraczało po za funkcję garażu. Tym bardziej że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano jedynie funkcję garażową obiektu. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę pomimo istnienia tych rozbieżności Prezydent Miasta [...] w ocenie organu pierwszej instancji naruszył rażąco przepis art. 35 § 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił dlaczego odmiennie ocenił wyżej wymienione odstępstwa i rozbieżności, o których pisał organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa organ administracyjny powinien podać w uzasadnieniu faktyczne i prawne przesłanki, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaś w ogóle nie odniósł się do wątpliwości przedstawionych w odwołaniu, jak i do stanowiska Wojewody [...]. W swoim uzasadnieniu nie napisał dlaczego okoliczności na których oparł się Wojewoda [...] nie były dla niego wystarczające do stwierdzenia nieważności, a zgodnie z art. 107 § 3 Kpa winien był wskazać na jakich faktach oparł swoje stanowisko i uzasadnić je na podstawie jakich przepisów tak, a nie inaczej zdecydował. Organ II instancji powinien więc uzasadnić dlaczego inaczej ocenił niezgodność pomiędzy projektem, a decyzją o warunkach zabudowy, które ustalały realizację garaży na zapleczu działki zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego z określoną wysokością projektowanej zabudowy oraz kształtu dachu w nawiązaniu do zabudowy zabytkowej. W ten sposób Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył również art. 7 i 77 § 1 Kpa, ponieważ winien był zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej dokładnie wyjaśnić stan faktyczny w sprawie oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrując ponownie odwołanie organ dokona oceny zgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wniosku o pozwolenie na budowę z decyzją o pozwoleniu na budowę pod katem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Biorąc pod uwagą powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.