IV SA 4968/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2005 r. sprawy ze skarg M. M. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych skargi oddala 7/IV SA 4968-4969/03 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001r. udzielającą na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy – Prawo budowlane z 1994r. pozwolenia na wznowienie, wstrzymanych postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2000r. robót budowlanych przy przebudowie istniejącej werandy na garaż w budynku mieszkalnym, znajdującym się na terenie dz. ew. [...] w obr. [...] przy ul [...] w [...]. Organ administracyjny w uzasadnieniu decyzji podał, iż inwestor spełnił warunki określone w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2000r. – dostarczył inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wraz z orzeczeniem technicznym wykonanych fundamentów oraz projekt przebudowy budynku w celu doprowadzenia go do zgodności z prawem. Wykonane prace nie naruszają przepisów zawartych w rozporządzeniu z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym brak było podstaw do odmowy wznowienia robót budowlanych. Skargi na powyższą decyzję złożyły współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości M. M. i M. S., podnosząc iż decyzja ta narusza § 12 rozporządzenia z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującego w dacie wydawanie decyzji przez organ I instancji, art. 5 Prawa budowlanego oraz art. 64 Konstytucji RP i przepisów postępowania – art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Skarżące przedstawiły stan faktyczny inwestycji budowlanej na sąsiedniej nieruchomości, wyrażeniu przez nie zgody na tą budowę, która następnie została cofnięta. W konsekwencji prace sąsiadów stanowią samowolę budowlaną. Z przedstawionej dokumentacji wynika, iż wybudowany garaż znajduje się 1,5 m od granicy z działką skarżących. Przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia o warunkach technicznych na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić źródła praw i obowiązków adresatów prawa. Naruszone więc zostały przepisy § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia. W takim przypadku organy administracyjne winny nakazać rozbiórkę takiego obiektu. Realizacja tej inwestycji ponadto narusza art. 5 Prawa budowlanego, a więc interes sąsiadów i ich prawo własności. Pobudowany garaż ogranicza prawo własności poprzez brak dostępu światła, bezpośrednie narażenie na spaliny samochodowe, co prowadzi do naruszenia Konstytucji – art. 46. Ponadto organy nie dopełniły obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy. Nie zbadały okoliczności dotyczącej wadliwości udzielenia zgody skarżących na przebudowę. Nie zajęły się kwestią odległości garażu od granicy i jej zgodności z prawem. Natomiast uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 kpa – brak wyjaśnienia podstawy prawnej, nie powołanie się na dowody, którym dano wiarę, a którym odmówiono wiarygodności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. Sąd administracyjny podziela zarzuty podniesione przez skarżących, iż budowa garażu przez inwestorów przy ul. [...] w [...] nastąpiła bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Wprawdzie inwestorzy przedstawili projekt budowlany dotyczący rozbudowy budynku mieszkalnego – dobudowa garażu w sierpniu 1999r., jednakże cofnięta skutecznie przez skarżące jako współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości zgoda na usytuowanie tej budowy spowodowała, iż organ architektoniczno-budowlany nie wydał pozwolenia na budowę. Nie mają racji skarżące, iż organy nie zbadały okoliczności wadliwości udzielonej przez nie uprzednio zgody na budowę. Jak wynika bowiem z akt sprawy organy te uznały prawidłowość wycofania wcześniej udzielonej zgody, co spowodowało skutek taki jakby zgoda w ogóle nie została udzielona. Nie ma więc żadnego znaczenia w jakich okolicznościach skarżące zgodę tą udzieliły, czy była ona wadliwa, czy też nie. Brak zgody współwłaścicielek sąsiedniej nieruchomości jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego w [...] był wystarczającą okolicznością do "niepodpisania" przygotowanej już decyzji. Nie została natomiast wydana decyzja o odmowie dzielenia pozwolenia na budowę. Mimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestorzy realizowali budowę, a jak wynika z ich pisma z [...] listopada 1999r. prace budowlane zostały rozpoczęte "przed otrzymaniem pozwolenia na budowę". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zastosował do tej budowy tryb z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Organ ten decyzją z dnia [...] marca 2000r. powołując się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania inwentaryzacji architektonicznej powykonawczej wraz z orzeczeniem o stanie wykonanych robót i projektem przebudowy niezbędnej do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2001r. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o nakazaniu wykonania inwentaryzacji architektonicznej powykonawczej wraz z orzeczeniem o stanie wykonanych robót i projektem przebudowy budynku garażowego na działce przy ul. [...] w [...], uznając za prawidłową podstawę prawną decyzji – art. 51 ust. 2 ustawy. Decyzja powyższa była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2003r. sygn. akt IV SA 2144 i 2145/01 skargę M. S. i M. M. oddalił. Tym samym przesądzona została prawidłowość trybu legalizacji samowolnej budowy przyjęta przez organy administracyjne. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sformułowana w tym artykule zasada oznacza, że także w przyszłości ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, będą oni związani oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Naruszenie zasady związania oceną prawną stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji w nowym postępowaniu sądowo-administracyjnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ciążący na organie administracji obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (wyrok SN z 13 lutego 2003r. – III RN 77/02). Co prawda zaskarżona w obecnym postępowaniu decyzja dotyczy wznowienia prac budowlanych, a więc dalszego etapu postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji, jednakże ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2003r. co do prawidłowości zastosowania do budowy art. 51 – jest wiążąca tak dla organów administracyjnych wydających nowe rozstrzygnięcia odnośnie tej budowy, jak i sądu administracyjnego. Na ocenę tą nie ma również wpływu zmiana przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r., która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r. W aspekcie powyższych wywodów nie mógł być więc uwzględniony wniosek skarżących o rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu, przypuszczać trzeba iż oparty na art. 48 Prawa budowlanego. Drugim zasadniczym zarzutem skargi było niezgodne z przepisami usytuowanie obiektu w stosunku do działki skarżących. Powołane przez organy administracyjne rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) w § 12 pkt 6 – dopuszcza usytuowanie budynku bądź bezpośrednio przy granicy działki, bądź w odległości mniejszej aniżeli wyliczone ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5m od granicy, jeżeli zachowana zostanie możliwość określonych w rozporządzeniu odległości pomiędzy projektowaną zabudową a istniejącym zabudowaniem działki sąsiedniej. W wyroku z dnia 11.05.1999r. (sygn. akt P 9/98) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis § 12 ust. 7 jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 – ustawy Prawo budowlane z 1994r. przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Natomiast w wyroku z dnia 5 marca 2001r (sygn. akt P 11/2000) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że również § 12 ust. 6 rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 prawa budowlanego. W świetle obu tych wyroków jest możliwe usytuowanie obiektu nawet bezpośrednio przy granicy lub w odległości nie mniejszej niż 1,5m od granicy, jednakże każdorazowo musi być to oceniane przez organ administracyjny. Nie ma obecnie potrzeby uzyskiwania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na takie usytuowanie projektowanego obiektu. Naruszenie zaś interesów osób trzecich powołane w skardze ocenione być musi w kontekście naruszeń przepisów m.in. prawa warunków technicznych, które w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarżące nie kwestionowały ani w skardze, ani też w odwołaniu prawidłowości dokumentacji przedstawionej przez inwestorów w wykonaniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2001r. Wykonanie nałożonych obowiązków musiało skutkować wydaniem pozwolenia o wznowieniu robót budowlanych. Podniesiony na rozprawie zarzut, iż przy przedmiotowej budowie nie miała miejsca przebudowa werandy na garaż, lecz budowa garażu jest o tyle dziwny, że tak określona przebudowa wynika bezpośrednio również z pisma skarżących odwołującego zgodę z dnia [...] sierpnia 1999r. Z tych względów Sąd administracyjny, na podstawie art. 151 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.