IV SA 4976/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003r Nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. L. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7/IV S.A. 4976/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 2 i 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / tj. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 zwanej dalej ustawą / nie stwierdził nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych dokonanego w dniu 22 października 2002 r. przez Z. T. i Z. B. polegających na budowie ogrodzenia stałego na działce położonej w C. ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. Prezydent [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty: - aktualna mapę sytuacyjno – wysokościową i aktualną mapę ewidencji gruntów z naniesioną przez osobę uprawnioną linią ogrodzenia, wejść i wjazdów istniejących i projektowanych, - prawa do dysponowania działkami o nr ewidencyjnych [...] oraz pisemną zgodę współwłaścicielki Z. B., - opinię Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów odnośnie możliwości wykonania ogrodzenia i utworzenia wjazdu od strony ul. [...] w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Ponieważ inwestor nie wypełnił wszystkich warunków w/w postanowienia Prezydent [...] zgodnie z art. 30 ust. 1a ustawy wniósł sprzeciw. Następna kwestią która oceniał organ nadzoru była kwestia wniesienia sprzeciwu w terminie określonym w art. 30 ust. 2 ustawy. Zgłoszenie inwestorów wpłynęło w dniu 11 października 2002 r. do Biura Rady Miasta C. które przekazało zgłoszenie do Wydziału Urbanistyki i Administracji Architektoniczno – Budowlanej Urzędu Miasta C. w dniu 22 października 2002 r. i od tego dnia należy liczyć wpływ zgłoszenia do organu właściwego, gdyż Biuro Rady Miasta nie może być traktowane jako organ właściwy, ponieważ takim organem zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy jest starosta a w mieście na prawach powiatu funkcję te pełni prezydent miasta. Dlatego też decyzja Prezydenta [...] wydana w dniu [...] listopada 2002 r. i wysłana do stron dnia następnego, została wydana w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 2 ustawy i w związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. L. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, iż art. 30 ustawy sprzed nowelizacji Prawa budowlanego dokonanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. przewidywał dwie sytuacje, w których organ był uprawniony do wniesienia sprzeciwu. Po pierwsze, gdy inwestor nie uzupełni braków zgłoszenia w terminie określonym w postanowieniu i po drugie w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, gdy np. inwestycja będzie niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie decyzja zawierająca sprzeciw była konsekwencją niewypełnienie wszystkich obowiązków przez inwestora nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. i dlatego nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła Z. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi podniesiono iż podstawowym jej zarzutem jest wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. przez Prezydenta [...] po upływie 30 dniowego ustawowego terminu od chwili zgłoszenia robót budowlanych. Zgłoszenie zostało dokonane w dniu 11 października 2002 r. i od tej daty należy liczyć termin do wniesienia sprzeciwu przewidziany w art. 30 ust. 2 ustawy. Inwestor rozpoczął pracę po upływie trzydziestu dni od zgłoszenia nie mając żadnej wiedzy o sprzeciwie, który otrzymała po zakończeniu robót. Konsekwencje bałaganu w urzędach nie mogą obciążać inwestora i w związku z powyższym decyzja jako naruszająca prawo powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1270 /. Skarga jest zasadna. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. w tym względzie B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. BECK, W-wa 1996 str. 713 i nast.). W przedmiotowej sprawie organu nadzorcze badały, czy wobec decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawowym zarzutem stawianym przez skarżącą jest uchybienie terminu przewidzianego w art. 30 ust. 2 ustawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż organ II instancji nie odniósł się do ustaleń poczynionych w postępowaniu przed organem I instancji a w szczególności co do daty wpłynięcia zgłoszenia. Treść art. 30 ust.1a i 2 ustawy obowiązująca w chwili wydania decyzji z dnia 18 listopada 2002 r. była następująca: art. 30 1a. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. 2. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Z powyższego wynika, iż inwestor może rozpocząć roboty budowlane jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie zostanie mu doręczona decyzja zawierająca sprzeciw organu, milczenie organu w powyższym terminie jest uprawnieniem dla inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie powyższy termin jest terminem zawitym i nie jest możliwe jego przedłużenie w szczególności przez wydanie postanowienia zobowiązującego inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia. Literalna wykładnia art. 30 ust. 2 nie może nasuwać żadnych wątpliwości w tym zakresie, 31 dnia od chwili zgłoszenia, jeżeli nastąpiło milczenie organu inwestor może rozpocząć roboty budowlane. Zasady wydawania postanowienia określone w art. 30 ust. 1a ustawy stanowią lex specialis wobec ogólnych zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a., gdzie rygorem nie usunięcia braków podania, wniosku w terminie 7 dni, jest pozostawienie go bez rozpoznania, natomiast postanowienie wydane na podstawie art. 30 ust. 1a ustawy ma rygor wniesienia sprzeciwu, co do którego ustawodawca przewidział termin 30 dniowy i wskazał początek jego biegu / doręczenie zgłoszenia /. Gdyby postanowienie miało mieć wpływ na początek biegu przedmiotowego terminu, racjonalny ustawodawca powinien to jednoznacznie wyrazić w przepisie a tego nie uczynił. Dokonanie zgłoszenia nawet zawierającego braki rozpoczyna bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, który zdaniem sądu jest wystarczający do zbadania zasadności zgłoszenia i ewentualnie uzupełnienia jego braków. Zadaniem organu, który zamierza wnieść sprzeciw, jest powiadomienie o tym inwestora najpóźniej 30 dnia od chwili doręczenia zgłoszenia, gdyż w przeciwnym wypadku będzie on mógł przystąpić do wykonania robót budowlanych, które nie będą mogły być uznane za samowolę budowlaną / tak wyroki NSA z dnia 23 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 1793/96, LEX nr 46663 i z dnia 27 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 797/97, LEX nr 47824 /. Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu przedstawionego w wyrokach NSA z dnia 17 maja 1999 r. IV S.A. 747/97, LEX nr 47285 i z dnia 16 grudnia 2002 r. IV S.A. 2765/00, ONSA 2004/2/49, iż termin do wniesienia sprzeciwu może być liczony od dnia uzupełnienia zgłoszenia na taką interpretację nie pozwala wyraźny zapis ustawy uniemożliwiający inny sposób liczenia terminu do wniesienia sprzeciwu jak od daty doręczenia zgłoszenia. Aktualnie po nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2002 r. w zakresie długości terminu do wniesienia sprzeciwu jak i sposobu jego liczenia nie zaszły żadne zmiany. Niewłaściwe są także ustalenia organu I instancji co do daty doręczenia zgłoszenia, a mianowicie przyjęcie daty wpłynięcia zgłoszenia do Wydziału Urbanistyki i Administracji Architektoniczno – Budowlanej Urzędu Miasta C. / [...] październik 2002 r. / z Biura Rady Miasta C. gdzie prawidłowo zaadresowane zgłoszenie wpłynęło 11 października 2002 r. i ta data powinna zostać przyjęta jako data doręczenia zgłoszenia. W przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z koniecznością wydawania postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. a jedynie należy technicznie przekazać korespondencję do właściwego wydziału urzędu do którego adresowane było zgłoszenie tak jak to uczyniło Biuro Rady Miasta C.. Jedyny zarzut jaki się nasuwa do tego postępowania to brak "niezwłoczności" w przekazywaniu korespondencji, gdyż termin 11 dni w przekazywaniu korespondencji w ramach jednego urzędu nie może być uznany za "niezwłoczny". Mając na uwadze powyższe organy nadzoru nie wyjaśniły istoty sprawy czym naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponadto organy nie zwróciły uwagi na fakt, iż zgłoszenia dokonały dwie osoby Z. L. i Z. B., która jak wynika z notatki służbowej znajdującej się w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy 7/IV S.A. 3201/03 nie żyje, jednakże w postępowaniu powinni brać udział jej spadkobiercy a tego organy nie ustaliły. Należy także nadmienić, iż inwestor nie wskazał w zgłoszeniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na których zostało zrealizowane ogrodzenie stale przedstawione w zgłoszeniu między innymi K. L., wynika to z kserokopii nieprawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 2004 r. sygn. akt [...], które skarżąca nadesłała do sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru mając na uwadze powyższe prawidłowo ustali stan faktyczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2002 r. i po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego podejmie odpowiednią decyzję, która będzie zawierała uzasadnienie zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Należy również rozważyć, co zawarł w swoim piśmie z dnia 23 kwietnia 2003 r. kierowanym do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., czy nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie decyzji z dnia 18 listopada 2002 r. Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Na podstawie art. 152 i art. 153 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. art. 200, 205 i 209 w/w ustawy.