IV SA 4995/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Anna Szymańska Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi K. Z. i P. Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wstrzymania działalności powodującej pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrażającej życiu lub zdrowiu ludzi I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz K..Z i P.Z. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2003 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołań B. Z., K. Z. oraz P.Z. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] maja 2003 r., odmawiającej wstrzymania działalności w zakresie usług motoryzacyjnych – napraw samochodów, prowadzonych przez Firmę Produkcyjno-Handlowo-Usługową "[...]" K.M. w L. przy ulicy [...]., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż funkcjonowaniu warsztatu bezspornie towarzyszyły liczne nieprawidłowości, co wykazały kontrole przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w dniach [...] i [...] maja 2003 r. W toku tych czynności stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu o 0,8 dB, prowadzenie ewidencji odpadów niezgodnie z właściwymi przepisami, zaleganie z opłatami za gospodarcze korzystanie ze środowiska, wykonywanie uciążliwych napraw przy otwartych drzwiach garażowych. W reakcji na powyższe organ I instancji powiadomił o wynikach kontroli hałasu Prezydenta Miasta L., który postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. zobowiązał właściciela warsztatu do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emisję hałasu. Natomiast w związku z pozostałymi nieprawidłowościami wydano zarządzenie pokontrolne zobowiązujące prowadzącego warsztat do ich usunięcia. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy nie upoważnia jednak do zastosowania art.364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 z późn.zm.). Działalność warsztatu nie powoduje bowiem pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach, jak też nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził m.in., brak podstaw do uznania, iż osoba, która w imieniu organu I instancji przeprowadzała kontrolę w warsztacie winna była podlegać wyłączeniu z udziału w postępowaniu w związku z wystąpieniem istotnych wątpliwości co do jej bezstronności. Organ podkreślił także, iż nie jest kompetentny do oceny prawidłowości lokalizacji warsztatu, czy też badania legalności pozwolenia na budowę, na podstawie którego został on wybudowany. W skardze na powyższą decyzję K. i P. Z.podnieśli zarzut niewyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym kwestii spalin emitowanych przez warsztat. W ocenie skarżących kwestię tę, podobnie jak i emisję hałasu (zdaniem skarżących organ I instancji dokonał wadliwych pomiarów w tym zakresie), winien był ocenić biegły. Jednocześnie wbrew obowiązkowi wynikającemu bezpośrednio z art.364 Prawa ochrony środowiska organy nie ustaliły, czy działalność warsztatu zagraża zdrowiu ludzi. Skarżący podnieśli ponadto, iż z naruszeniem art.8, 10 i 79 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska skontrolował warsztat bez uprzedniego zawiadomienia skarżących i pod ich nieobecność. Jednocześnie w skardze stwierdza się, iż organy bezpodstawnie nie uznały warsztatu za instalację w rozumieniu art.3 pkt 6 lit.c Prawa ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, nie uznając słuszności żadnego z podniesionych zarzutów. Zdaniem organu kontrole przeprowadzone w warsztacie nie były oględzinami, o których mowa w art.79 k.p.a., w których skarżący mieliby prawo uczestniczyć. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2002 r. Nr 112, poz.982 z późn.zm.) stanowią bowiem, w części regulującej tryb przeprowadzania kontroli, lex specialis w stosunku do art.79 k.p.a. i wyłączają jego stosowanie. W związku z podniesieniem w skardze faktu zatrudnienia córki właściciela kontrolowanego warsztatu w inspektoracie organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, iż sama ta okoliczność nie może świadczyć o stronniczości przedstawicieli tego organu. Wspomniana krewna uczestnika postępowania nie ma bowiem żadnego wpływu na postępowania kontrolne, co jednoznacznie wynika z zakresu jej obowiązków służbowych. Zdaniem organu badanie hałasu czy też spalin emitowanych przez warsztat nie wymagało korzystania z wiedzy biegłych. Pomiarów hałasu dokonał bowiem, zgodnie z właściwymi przepisami, wyspecjalizowany podmiot. Na końcowy wynik tych pomiarów (50,8 dB) nie mógł wpłynąć fakt, iż w trakcie ich dokonywania przejściowo odnotowano natężenie hałasu o wartości 74,6 dB. Był to bowiem maksymalny, chwilowy poziom dźwięku, zmierzony w trakcie pomiaru, który "nie jest normowany przepisami Prawa ochrony środowiska". Z kolei kwestię zanieczyszczania przez warsztat powietrza był w stanie kompetentnie ocenić sam organ a wnioski w tym zakresie zawiera protokół kontroli oraz dokumenty stanowiące działania pokontrolne. Zbędność korzystania przy ocenie tej kwestii z wiadomości specjalnych wynikała z faktu, iż warsztat samochodowy jest wprawdzie instalacją, o której mowa w art.3 pkt 6 lit.c Prawa ochrony środowiska, niemniej eksploatacja takiej instalacji nie wymaga pozwolenia na zasadzie art.220 ustawy, jak też nie podlega ona zgłoszeniu na podstawie art.153 ustawy. Jednocześnie przekroczenie przez warsztat dopuszczalnej normy hałasu o 0,8 dB nie mogło stanowić samodzielnej przesłanki do zastosowania sankcji z art.364 Prawa ochrony środowiska, skoro naruszenie to nie pozwala nawet na wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej (wymagane minimum to przekroczenie dopuszczalnego poziomu o 1 dB). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Wbrew art.7 i 77§1 k.p.a. organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w sposób dostateczny, czy istotnie działalność warsztatu prowadzonego przez Firmę Produkcyjno-Handlowo-Usługową "[...]" K. M. w L. przy ulicy [...], świadczącego usługi z zakresu naprawy pojazdów samochodowych, nie powoduje znacznego pogorszenia środowiska lub zagrożenia dla życia lub zdrowia, co uzasadniałoby jej wstrzymanie na podstawie art.364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 z póżn.zm.). W postępowaniu administracyjnym należało bowiem zbadać wszystkie rodzaje oddziaływania warsztatu na otoczenie i na podstawie wyników tych badań ocenić, czy oddziaływanie to znacznie pogarsza środowisko lub też, czy stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Jednakże już pierwszy z tych warunków nie został w sprawie spełniony, skoro wprawdzie przeprowadzono pomiary hałasu emitowanego przez warsztat, jak też zanalizowano inne źródła negatywnego oddziaływania na środowisko (vide: protokół kontroli z dnia [...] maja 2003 r.), niemniej nie dochowano takiej staranności przy badaniu emisji spalin, towarzyszącej działalności warsztatu, co trafnie podnieśli skarżący. Nie ma tymczasem potrzeby dowodzenia, iż emisji tego typu nie da się, w mniejszym lub większym zakresie, uniknąć przy eksploatacji zakładu obsługi pojazdów samochodowych. Jednocześnie ten uboczny skutek działalności zakładu stanowi potencjalnie istotne zagrożenie dla środowiska (obok emisji hałasu, skażeń paliwami, smarami, olejami, czy też wytwarzaniem odpadów). W konsekwencji bez wnikliwego odniesienia się do tej właśnie kwestii nie można dokonać wiarygodnej oceny działalności zakładu obsługi pojazdów samochodowych na środowisko. Treść zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] maja 2003 r., wystosowanego do właściciela warsztatu, wskazuje wprawdzie pośrednio, iż w ocenie organu emisja spalin oddziałuje negatywnie na otoczenie, niemniej jest to oddziaływanie na tyle nieznaczne, iż w pełni zlikwiduje je przestrzeganie przez właściciela warsztatu nakazu wykonywania napraw samochodów wewnątrz garażu a przegazowywania silników dodatkowo przy drzwiach zamkniętych. Wniosków tych, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.107§3 k.p.a., organy jednakże nie uzasadniły, nie popierając ich żadnymi danymi odnośnie rodzaju oraz ilości emitowanych zanieczyszczeń, nie tłumacząc także przyczyn odstąpienia od przeprowadzenia jakichkolwiek pomiarów ani też nie ustosunkowując się do stwierdzeń uczestników postępowania, zawartych w pismach z dnia 19 marca, 14 maja 2003 r., 2 czerwca 2003 r. Sygnalizowano tam, iż dotychczasowa postawa właściciela warsztatu, który nie zważając na liczne protesty, niezmiennie dokonuje napraw samochodów na zewnątrz garażu, tam też dokonując powodujących emisję tlenków ołowiu regulacji gaźników (jedna regulacja trwa według skarżących około 30-35 minut), upoważnia do stwierdzenia, iż wyegzekwowanie zakazu takich działań jest praktycznie niemożliwe. W pismach tych stwierdza się także, iż spaliny nagromadzone w garażu prowadzący warsztat odprowadza nie poprzez instalację wentylacyjną a rurami na zewnątrz garażu, często kierując je na działkę skarżących a ponadto, iż zadeklarowana przez właściciela zakładu ilość napraw samochodów dokonywanych w stosunku miesięcznym jest kilkakrotnie niższa od ilości faktycznej (szacowanej przez skarżących na 120). Błędnie uznały oba organy, iż problem emisji spalin przez warsztat nie wymaga szczegółowych analiz z tej przyczyny, iż w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska warsztat ten nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na emisję zanieczyszczeń ani nawet zgłoszenia tej działalności w trybie art.153 ustawy. Ewolucja poglądów zaprezentowanych w tym przedmiocie wyraża się jedynie w tym, iż o ile zdaniem organu I instancji stanowisko naprawy samochodów nie jest w ogóle instalacją w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, o tyle odpowiadając na skargę organ II instancji uznał, iż wprawdzie można tu mówić o instalacji w rozumieniu ustawy, niemniej nie wymagającej uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art.220 ustawy). Tymczasem z punktu widzenia art.364 ustawy kwestie ta nie ma rozstrzygającego znaczenia. W przywołanym przepisie stwierdza się bowiem, iż wstrzymaniu w odpowiednim zakresie ulec może "działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną, [która] powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi". Z racji niezastrzeżenia w tym przepisie żadnych ograniczeń przedmiotowych należy przyjąć, iż regulacja ta może znaleźć zastosowanie w odniesieniu do wszelkiego rodzaju działalności wywołującej wymienione w przepisie skutki, podejmowanej przez podmiot, o którym mowa w art.3 pkt 20 ustawy lub też przez osobę fizyczną, niezależnie od tego, czy działalność ta polega na eksploatacji instalacji w rozumieniu ustawy, czy też nie. Istotne znaczenie ma wyłącznie to, czy dana działalność pogarsza środowisko w znacznych rozmiarach lub też, czy zagraża zdrowiu lub życiu ludzi. Istotą instrumentu, o którym mowa w art.364 ustawy, jest bowiem wyeliminowanie wskazanych w tym przepisie skutków, niezależnie od okoliczności, które je wywołały. 2. Z racji niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności związanych z oddziaływaniem warsztatu na środowisko, za gołosłowne należy uznać twierdzenia organów, iż działalność warsztatu nie powoduje znacznego pogorszenia środowiska, czy też nie zagraża zdrowiu lub życiu ludzi. Niezależnie od powyższego, uchybieniem obu rozstrzygnięć jest niewskazanie przez organy kryteriów, według jakich zdefiniowały one pojęcia: "znaczne pogorszenie środowiska" oraz "zagrożenie zdrowia lub życia ludzi". 3. Sąd nie dopatrzył się natomiast, odmiennie niż wywodzą skarżący, nie posługujący się w tym zakresie dostatecznie szczegółową argumentacją, wystarczających przesłanek do uznania, iż oceny emisji spalin i hałasu winien był dokonać biegły. Zgodzić należy się bowiem ze stanowiskiem, iż co do zasady organy Inspekcji Ochrony Środowiska dysponują aparatem urzędniczym przygotowanym merytorycznie do samodzielnego oceniania kwestii związanych ze sprawowaniem przez te organy funkcji kontrolnych. Omówione wcześniej bezspornie wadliwe określenie przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie nie dowodzi jeszcze, iż jej zbadanie przekraczało kwalifikacje pracowników organu I instancji. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż obowiązkiem tego organu jest rozważanie zasadności skorzystania z wiedzy biegłych przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, przy której to okazji skarżący będą mieli sposobność zgłaszania konkretnych wniosków. 4. Nie można także uznać słuszności zarzutu skarżących, iż przeprowadzając kontrolę warsztatu w dniu [...] maja 2003 r., bez uprzedniego zawiadomienia skarżących i pod ich nieobecność, organ I instancji naruszył ich uprawnienia procesowe, wynikające z art.10§1 i art.79 k.p.a., co równocześnie należy zakwalifikować jako obrazę art.8§1 k.p.a (nakaz prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa). Sąd podziela bowiem w całości przywołane przez organ odwoławczy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2003 r., sygn.akt IV SA 1157-1161/02, zgodnie z którym przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2002 r. Nr 112, poz.982 z późn.zm.), regulujące tryb kontroli, wyłączają zastosowanie art.79§1 k.p.a., co nie oznacza, iż prawo strony do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania administracyjnego, zagwarantowane w art.10§1 k.p.a. doznaje nieuzasadnionego uszczerbku. Zwrot "zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania" należy bowiem odnosić do aktywności procesowej, nie zaś do czynnego udziału w znaczeniu fizycznym, co nie zawsze jest możliwe i wskazane. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit.a i c oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w związku z art.97 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271).