IV SA 5011/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Anna Żak, asesor Mariola Kowalska, Protokolant Aldona Kieler – Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. i P. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2002 r. 2. stwierdza nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2001r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2001r. 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku 4. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. i P. P. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 1999 r., wydaną na wniosek J. K., zatwierdził projekt budowlany i pozwolił na budowę sieci kanalizacji deszczowej z budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność w/w decyzji z dnia [...] września 1999 r. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia podano w uzasadnieniu decyzji, brak zgody współwłaścicieli nieruchomości do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania J. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał J.K. w terminie do 20.12.2001 r. przedstawić: - opinię stwierdzającą, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa została wybudowana zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać sieci kanalizacyjne, oraz - dokumentację powykonawczą. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania R. i P. P., decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonych obowiązków, uchylił ją zaś w części określającej termin wykonania tych obowiązków i ustalił termin do 20.02.2002 r. W dniu 29.01.2002 r. R.P., P.P. i G.K. złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 kpa, powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r. Wśród zarzutów wymienionych we wniosku podniesiono między innymi: nieprawidłowe prowadzenie dziennika budowy, sfałszowanie daty i numeru wydania dziennika budowy, kanalizacja została wykonana niezgodnie z zatwierdzonym projektem, inwestor naruszył działkę nr [...] stanowiącą własność G. K., nie zgłoszono rozpoczęcia robót budowlanych, ani daty zakończenia budowy, inwestor nie uzyskał zgody właścicieli działki nr [...], geodeta nie wytyczył trasy kanalizacji. Zdaniem wnioskodawców, przedmiotową inwestycję należy traktować jako samowolę budowlaną w związku z czym, żądają nakazania rozbiórki kanalizacji wybudowanej na ich terenie. Pismem z dnia [...].05.2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego a następnie decyzją z dnia [...] września 2002 r. ([...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ zaś wskazał, że przedmiotowej inwestycji na skutek tego, że została stwierdzona nieważność pozwolenia na budowę, nie można traktować jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie organu, brak jest podstaw prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. R.P. i P. P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] października 2002 r. ([...]) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2002 r. Na powyższą decyzję (z dnia [...] października 2002 r.) R.P. i P.P. złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc podobne zarzuty, jak wcześniej. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Jako, że orzeczenie Sądu zapadło z innych przyczyn, niż wnoszono to w skardze, należy wskazać na przepisy art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), dalej zwanej ustawą o postępowaniu, które to przepisy mówią, że sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może też stosować środki przewidziane ustawą, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, w ogóle nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców, na wniosek których zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe. To prawda, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ale to, nie zwalnia organu od rozpatrzenia zarzutów podnoszonych we wniosku, nawet gdyby one były nietrafne lub nie wskazywały na przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Samo stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że organ nadzorczy, nie znalazł podstaw prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji, w świetle art. 156 § 1 kpa, to za mało – w świetle art. 107 § 3 kpa. Poza tym, żaden przepis prawa nie zwalnia organu nadzorczego od skontrolowania kwestionowanej decyzji (z urzędu) w szerszym zakresie, niż wynikałoby to z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli dostrzeże, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa tak, jak w tym przypadku. W ocenie Sądu, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2001 r. oraz utrzymująca nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Organy nadzoru budowlanego mogą żądać od inwestora określonych dokumentów, ekspertyz i ocen oraz nakładać obowiązek ich przedstawienia w określonym terminie, w oparciu o przepis art. 81 c Prawa budowlanego, a nie wykorzystywać w tym celu przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który ma inne przeznaczenie. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest odpowiednikiem art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem", nie oznacza obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, gdyż te jako takie, nie mogą doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy, czy oceny, jako elementy postępowania dowodowego (wyjaśniającego), mogą stanowić podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie, organy nadzoru budowlanego nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, mało że naruszyły ten przepis i art. 81 c Prawa budowlanego, to zamknęły sobie drogę do wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, ekspertyz czy ocen, nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 kpa, jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen, organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie pkt 2 tego przepisu, co w konsekwencji daje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Powodem wszczęcia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, jest w zasadzie naruszenie prawa przez inwestora w trakcie realizacji inwestycji, w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 tej ustawy, zaś przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ma na celu doprowadzenie wykonywanych bądź wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie, a szczególnie przed wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2001 r., zabrakło analizy tego czym (w jakim zakresie) zostało naruszone prawo i w jaki sposób organ chce doprowadzić do stanu zgodnego z prawem – a to stanowi istotę rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 2 w związku z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy o postępowaniu orzekł, jak w sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, powołanej na wstępie.