IV SA 5034/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2005 r. sprawy ze skargi W. Sp z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. Sp. z o.o. w O. kwotę 10 (dziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r., znak: [...], działając w oparciu o art. 157 § 1 i 3 kpa - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2003r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę konstrukcji masztu pomiarowego wraz z aparaturą pomiarową wiatru w G. na działkach nr ew. [...],[...] i [...] z uwagi na fakt, iż brak jest po stronie wnioskodawcy statusu strony w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu wszczęcie postępowania nie może nastąpić skoro postępowanie administracyjne nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu - w tym wypadku R. L. Elementem kwalifikującym podmiot jako stronę jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku prawnego. W rozpatrywanym przypadku przedmiotem postępowania jest zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, a podmiot, prawnie z przedmiotem takiego postępowania są: inwestor, właściciel nieruchomości wskazanej pod budowę projektowanej inwestycji (o ile nie jest jednocześnie inwestorem) oraz właściciele sąsiednich nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że maszt pomiarowy został usytuowany na działkach nr [...], [...] i [...], w odległości 3,05 m od drogi gruntowej (działka nr [...]), za którą znajduje się działka nr [...], stanowiąca współwłasność R. L. Zaś przedmiotowa inwestycja - co wynika z materiału dowodowego - nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc tym samym na działki znajdujące się poza terenem jej lokalizacji. Okoliczności te pozwoliły organowi stwierdzić, że wnioskodawcę nie wiąże żaden stosunek prawny z przedmiotem sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003r. znak: [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. L., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ podniósł, iż Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, iż R. L. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu z decyzji nie wynika jednak, aby wydanie decyzji przez Wojewodę [...] było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, pozwalającego ustalić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z urzędu. Skargę na powyższą decyzję wniosła W. Sp. z o.o. , wnosząc o jej uchylenie zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 138 § 2, art. 157 oraz art. 61 kpa. Strona skarżąca podnosi ,iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił — jak słusznie zauważyły organy obu instancji — podmiot nie mający przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, który zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazanych w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem — i w takim zakresie badana przez Sąd zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Organ prawidłowo ocenił legitymację R. L., w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm.) stwierdzając po dokładnej analizie materiału dowodowego, iż nie ma on przymiotu strony w sprawie. R. L. jest właścicielem działki nr ew. [...], która znajduje się po przeciwnej stronie drogi, przy której znajdują się działki o nr ew: [...],[...] i [...], w odległości 3,05 m od drogi gruntowej (działka nr [...]), za którą znajduje się działka nr [...], stanowiąca współwłasność R. L. Skarżącego dzieli zatem od nieruchomości objętej inwestycją droga. Kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej jest odniesienie się do samej istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. To nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., której wystąpienie powoduje stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc, może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). Niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy postępowanie takie zostało wszczęte, podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, nie ulega bowiem wątpliwości, że także to postępowanie, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony ma to dodatkowe znaczenie, gdyż (...) powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest strona legitymowana do wystąpienia z takim żądaniem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie - por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 829. Decyzję organu I instancji należy uznać za prawidłową, bowiem zgodnie z brzmieniem art. 28 ust.2 ustawy z dnia 14. 12. 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 11.07.2003r. stronami postępowania o pozwolenie na budowę są: inwestor, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w granicach oddziaływania nieruchomości. Zasadnie więc organ I instancji przyjął, iż ze względu na charakter inwestycji oraz brak bezpośredniego sąsiedztwa, po stronie skarżącego brak przymiotu strony uzasadniającego inicjowanie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów należy stwierdzić ,iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm.). W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy lego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo, iż organ odwoławczy w całości podzielił argumentację organu I Instancji, z naruszeniem art. 138 par.2 uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc brak dostatecznego wyjaśnienia czy nie zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania z urzędu. Stanowisko organu odwoławczego jest chybione, brak bowiem możliwości kontynuowania postępowania ,które w ogóle nie zostało wszczęte z przyczyn podmiotowych. Nie należy przy tym tracić z pola widzenia, iż organ II instancji realizując zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 kpa winien wskazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, które w jego ocenie mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Na marginesie należy także zauważyć, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 107 § 3 polegającym na ograniczeniu się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia o braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, bez wyszczególnienia okoliczności, które organ odwoławczy miał na myśli, a następnie próby ich wyjaśnienia (por. wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. Nr 153, poz.1271 z póź.zm). Rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku oparto na treści art. 152 i 200 cytowanej ustawy.