IV SA 5042/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie WSA NSA Anna Żak (spr.), As. WSA Mariola Kowalska, Protokolant Aldona Kieler-Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. L. kwotę 10,00 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7/lV S.A. 5042/02 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2001r. na podst. art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał K. L., E. G. i D. S. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego obejmującej rozbudowę pomieszczenia garażowego w podpiwniczeniu w/w budynku o wym.1,6 x 2,76m oraz samowolnie przebudowanych schodów zewnętrznych do budynku - na działce nr [...] w M. przy ul. [...] stanowiącej współwłasność w /w osób. W uzasadnieniu wskazał, że podczas dokonanej w dniu 16 lipca 2001r. kontroli działki nr ew. [...]w M. stanowiącej współwłasność K. L., E. G. i D. S. stwierdzono samowolne wykonanie rozbudowy poziomej- podpiwniczenia budynku o wym. 1,6 x 2,76m, zamkniętej od góry płytą spocznikową o wym. 1,82 x 3,87m 2: biegiem schodów zewnętrznych szer. 1,1 m przyległych do granicy działki. Rozbudowę tę wykonano etapami: - w lipcu 2000r na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...] lipca 2000r o pozwoleniu na budowę schodów wejściowych do budynku mieszkalnego, wykonano przebudowę istniejących schodów zewnętrznych - bieg wraz z płytą spocznikową. Bieg schodów zlokalizowano przy granicy z działką nr ew. [...] stanowiącą własność A. L. - w okresie od sierpnia 2000 do lipca 2001r bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonano rozbudówę poziomą o wym. 1,6 x 2,76m kondygnacji podpiwniczenia budynku. Rozbudowa polega na powiększeniu garażu przez wykorzystanie płyty spocznikowej schodów zewnętrznych jako stropu i przesunięciu drzwi garażowych do krawędzi zewnętrznej spocznika. Zakres wykonanych robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę i zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości nie posiadały ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego należało orzec rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli: A. L., E. G., K. L. i D. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu w/w odwołań, decyzją z dnia [...] listopada 2002r. nr [...] na podstawie art. 138 par.1 pkt.1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w" niniejszej sprawie. Wskazał, że przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta musi być ostateczna w rozumieniu Kodeksu Postępowania administracyjnego. Wyjątki od tej zasady zostały wyliczone w art.29 i art.30 ustawy Prawe budowlane z 1994r. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że inwestor prowadził roboty budowlane w rozumieniu art.48 Prawa budowlanego tj. nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten wprowadza automatyzm orzekania rozbiórki obiektu budowlanego o ile inwestor dopuści się samowoli budowlanej - zrealizuje obiekt bez uprzedniego uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę. Wobec powyższego orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu było prawidłowe. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. L. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wyjaśniła, że w związku z sądowym podziałem nieruchomości zaistniała konieczność dobudowy schodów do budynku mieszkalnego, którego jest współwłaścicielką wraz z dwiema córkami. Nie kwestionując, iż rozpoczęła budowę schodów na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wobec wniesienia od niej odwołania przez A. L. podniosła, iż brak schodów uniemożliwia bezpieczne wchodzenie do budynku przez trzy rodziny, w tym dzieci. W ocenie skarżącej budowa przedmiotowych schodów wymagała zgłoszenia, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreśliła, że dotychczas nie skontrolowano decyzji organu I instancji o pozwoleniu na ich budowę mimo wniesienia odwołania . Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skardze nie sposób odmówić słuszności, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dacie, i wydania zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że Starosta Powiatowy w M. decyzją z dnia [...] lipca 2000r zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę schodów wejściowych do istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w M. Budowa schodów, jak wynikało z uzasadnienia tej decyzji, była niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania mieszkańców tego budynku - po dokonaniu w drodze działu spadku, podziału działki nr [...] na dwie - ni- ew. [...]. Niesporne w sprawie jest, że odwołanie od tej decyzji wniósł A. L. - właściciel działki nr [...] oraz to, że skarżąca w lipcu 2000r na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęła budowę schodów wejściowych, a następnie rozbudowała pomieszczenie garażowe przez wykorzystanie płyty spocznikowej schodów w sposób i w zakresie wskazanym przez organy. W związku z powyższym Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] lipca 2000r. wstrzymał prowadzenie tych robót budowlanych, a Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2000r zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcza od decyzji Starosty M. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowych schodów do czas rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej. W powyższych okolicznościach organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż w sprawie ma zastosowanie art.48 ustawy Prawo budowlane z 1994r./ Dz.U. nr 105, poz 1126 z 2000r. ze zm/ w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu samo rozpoczęcie robót budowlanych bez legitymowania się przez inwestora decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę nie oznacza jeszcze, że zostały spełniane przesłanki z art.48 Prawa budowlanego i że automatycznie należy orzec nakaz rozbiórki obiektu. Co więcej tak jak ma to miejsce w sprawie, rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę polegających na budowie schodów wejściowych do domu mieszkalnego jest wprawdzie działaniem niezgodnym z prawem, gdyż narusza przepis art.28 Prawa budowlanego, jednakże działanie takie wyłącza możliwość wydania nakazu rozbiórki na podst. art.48 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego przed rozpoznaniem odwołania przez organ II instancji, wniesionego od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Stwierdzić w tym miejscu należy, iż brak było podstaw do zawieszenia przez Wojewodę postępowania odwoławczego w sprawie dot. decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowych schodów. Wydaje się oczywistym, iż to właśnie I organ nadzoru budowlanego działający niezależnie od organu architektoniczno-budowlanego winien powstrzymać się z orzeczeniem nakazu rozbiórki do czasu rozpoznania odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2001r. w sprawie IV S.A. 241/99 / nie publikowane/ wyraził pogląd, który orzekający w niniejszej i sprawie Sąd w pełni akceptuje, że inwestor rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę mimo, ze działa na własne ryzyko / łącznie z hipotetyczną możliwością nakazu rozbiórki w razie uchylenia pozwolenia na budowę / ma praw oczekiwać, iż organ odwoławczy po pierwsze rozpozna jego sprawę i dokona merytorycznej oceny zasadności udzielonego pozwolenia na budowę, a po wtóre ma prawo oczekiwać, iż organ odwoławczy nie uwzględni odwołania. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie może wydać nakazu rozbiórki, a jedynie orzec o wstrzymaniu robót budowlanych na podst. art. 50 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego, jak to uczynił w sprawie, do czasu rozpoznania odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W powołanym wyżej orzeczeniu Sąd wskazał, że nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który przystępuje do budowy bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestorem, który legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę mimo, że nie posiada ona przymiotu ostateczności. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Z treści przepisu art. 48 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynika, że winien mieć on zastosowanie w przypadku, gdy inwestor realizuje bądź zrealizował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, to jest w ramach całkowitej samowoli budowlanej. Przepis ten, ze względu na wynikające z niego bardzo dolegliwe skutki dla inwestora, nie może być interpretowany rozszerzająco, to jest w taki sposób, że obejmuje on także przypadki, kiedy inwestor rozpoczyna roboty budowlane po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed uzyskaniem przez tę decyzję statusu decyzji ostatecznej. Tak daleko idące rygory nie są do zaakceptowania. Przede wszystkim nie znajdują oparcia zarówno w wykładni gramatycznej, jak i celowościowej art. 48. W założeniu przepis ten był wymierzony przeciwko tym, którzy realizują obiekt budowlany bez występowania na drogę postępowania administracyjnego zmierzającego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W art.28 Prawa budowlanego mowa jest o ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zaś w art.48 była mowa jedynie o braku pozwolenia, a nie ostatecznego pozwolenia na budowę. Wskazuje to na to, że naruszenie art.28 prawa budowlanego aczkolwiek również naganne i stanowiące naruszenie prawa nie jest jednak objęte dyspozycją i sankcją z powołanego art.48/ wyrok NSA w sprawie IV S.A. 241/99/. W niniejszej sprawie inwestor będzie podlegał odpowiedzialności jednakże dopiero w razie niezastosowania się do orzeczonego wstrzymania robót budowlanych, o których mowa w art.50 ust.1 , a nie z art.48 Prawa budowlanego. W takim przypadku bowiem po zastosowaniu art.50 Prawa budowlanego organ winien ocenić czy nie zachodzi potrzeba wydania decyzji z art.51 ust.l tej ustawy, na co istotny wpływ może mieć decyzja organ, odwoławczego. Poza tym organy orzekające rozpoznając ponownie sprawę muszą uwzględnić, iż nie można nakazać rozbiórki całego obiektu budowlanego w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z zasadą zawartą w przepisie art. 48, rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie można jednak nakazać rozbiórki całego obiektu - w niniejszej sprawie schodów wraz z rozbudowaną częścią garażu, w przypadku ustalenia, że tylko część robót budowlanych została wykonana bez wymaganego pozwoleń: na budowę. Jeśli zatem ponad zakres pozwolenia na budowę został rozbudowany garaż przy wykorzystaniu płyty spocznikowej schodów, to sankcja rozbiórki winna być ograniczona do tej czyści i ma wystarczające oparcie w art. 48 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., które miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 par.1 ust.1a, art. 152 i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1T71, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz. 1153/ orzekł jak w wyroku.