IV SA 5045/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Aldona Kieler-Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i K. małż. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu od czasu uprawomocnienia się wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. i M. małż. B. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2002r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. i M. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 200lr. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i K. B. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W. -na podstawie art.138 par.l pkt.l kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego jest słuszne i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Art.35 ustawy Prawo budowlane z 1994r. określa zakres działania organu przy udzielaniu pozwolenia na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego. Art.35 ust.l pkt.lb tego tej ustawy nakłada na organ obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązująca w dniu wydawania przedmiotowego pozwolenia na budowę przewidywała w pkt.l.2, że inwestor planuje rozbudowę istniejącego domu mieszkalnego m.in. przez dobudowanie od strony północno-wschodniej podpiwniczonego garażu wraz z poddaszem użytkowym. Natomiast z zatwierdzonego przez Burmistrza Gminy [...] projektu budowlanego wynika, że od tej strony został zaprojektowany pokój rekreacyjny. Zgodnie z treścią art.47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Z powyższych względów naczelny organ nadzoru uznał, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1999r. rażąco narusza art.35 ust.l pkt.lb Prawa budowlanego z 1994r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. B. i K. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art.7,8,35,36,77 i 107 kpa. Podnieśli, że organ I instancji - Wojewoda [...] w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści tej decyzji wynika bowiem, że inwestycja dotyczy dobudowy garażu wraz z poddaszem użytkowym natomiast z treści projektu budowlanego wynika, iż w ramach projektowanej inwestycji przewidywana jest budowa basenu. Wojewoda wywiódł, iż skoro projekt budowlany stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę to decyzja ta jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zarzucili, że organ wojewódzki oparł się tylko i wyłącznie na wątpliwościach dotyczących zgodności projektu budowlanego z wymogami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przedstawiając w uzasadnieniu decyzji żadnych konkretnych argumentów. Podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa rodzaj inwestycji. W niniejszej sprawie decyzją tą w pkt. 1.2 organ wskazał jedynie "ogólną charakterystykę projektowanej inwestycji", która określona została jako rozbudowa istniejącego domu mieszkalnego poprzez dobudowanie podpiwniczonego pomieszczenia użytkowego. Punkt 1.2 ma jedynie charakter opisowy i nie stanowi wiążących ustaleń. Wiążący charakter ma natomiast pkt. 1.3 decyzji, który ustala m.in. linię zabudowy i gdzie wyraźnie zaznaczono "ustala się". Nie z rodzaju inwestycji, ale z jej funkcji użytkowej wynika to czy wybudowane pomieszczenie będzie wykorzystane jako garaż, basen, saunę, prywatny kort tenisowy. Przeznaczenie funkcjonalne inwestycji nie jest wiążącym elementem decyzji i nie może decydować tym samym, o tym czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe skarżący podnieśli, że w żadnym bądź razie nie można uznać, iż rozbudowa domu mieszkalnego poprzez dobudowanie w miejsce podpiwniczonego garażu basenu, przy zachowaniu tej samej bryły i jej usytuowania jest zmianą rodzaju inwestycji. Stanowić może, co najwyżej zmianę jej przeznaczenia funkcjonalnego, co nie narusza w żaden sposób interesu osób trzecich. Basen o którym mowa w projekcie budowlanym zachowuje wszystkie wymogi przewidziane dla inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący szczegółowo w swej skardze uzasadniali, iż Wojewoda [...] nie wskazał w sposób jednoznaczny na czym polega niezgodność między dwoma decyzjami, a tym samym nie wykazał na czym polega rażące naruszenie prawa. Podnieśli, że pomimo przedstawionych w odwołaniu / skarga jest powtórzeniem odołania/ przez powyższych zarzutów główny organ nadzoru nie odniósł się do nich ograniczając się do enigmatycznego stwierdzenia naruszenia przepisu art.35 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że odniósł się w niej do rażącej niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tylko w części dotyczącej rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego o garaż nie odniósł się natomiast, do zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego odnośnie planowanej rozbudowy o oranżerię. W związku z powyższym zachodzi konieczność weryfikacji zaskarżonej decyzji wziąwszy pod uwagę fakt iż art.156 par.l pkt.2 kpa ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego jedynie decyzji wadliwych w stopniu rażącym. Jeśli zatem rozstrzygniecie jest w części dotknięte tego rodzaju wadliwością, to brak byłoby podstaw zarówno co do prawnych, jak i racjonalnych podstaw do eliminowania z obrotu prawnego także zgodnych z prawem części rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Skarżący uzyskali ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 1999r. dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu mieszkalnego jednorodzinnego poprzez dobudowanie od strony północno-wschodniej podpiwniczonego garażu wraz z poddaszem użytkowym oraz dobudowanie od strony zachodniej tarasu z przeszkloną obudową/ oranżerii/. Nie można się zatem zgodzić z twierdzeniem skargi, iż decyzją tą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie podpiwniczonego pomieszczenia użytkowego, ponieważ określono w niej konkretnie, że rozbudowa obejmuje m.in. garaż z poddaszem użytkowym /a nie basen czy kort tenisowy/. Skoro w odniesieniu do zamierzeń inwestycyjnych skarżących decyzją taką został objęty garaż, to brak jest podstaw do twierdzeń, iż decyzją tą objęto bliżej nie sprecyzowane pomieszczenie użytkowe, którego funkcję inwestor dowolnie ustali w projekcie budowlanym. Z akt sprawy wynika, że kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] września 1999r. organ architektoniczno - budowlany w oparciu o w/w decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że w ramach planowanej inwestycji od strony północno - wschodniej przewidywana jest budowa basenu / pokój rekreacyjny/ zamiast garażu. W tych okolicznościach organ I instancji powołując treść art.47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uznał, że został naruszony art.34 ustawy prawo budowlane, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę, której projekt budowlany stanowi integralną część, jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] .06.99r. i na podst. art.156 par.l pkt.2 kpa stwierdził jej nieważność. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] uznając z kolei, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art.35ust.l pkt.lb prawa budowlanego stanowiący iż, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, przy czym wbrew treści art.107 par.3 kpa, w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania Decyzja organu I i II instancji w ocenie Sądu nie mogą pozostać w obrocie prawnym, ponieważ zostały wydane z naruszeniem art.7, 77 i 107par.3 kpa. Oczywistym jest że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu miała według art. 47 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 139/ charakter wiążący organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ogólnie określa wymagania, które przesądzą z punktu widzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ukształtowaniu projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta (art. 34 Prawa budowlanego), jak również organ wydający pozwolenie na budowę lub odrębną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, powinna zawierać określenie między innymi rodzaju inwestycji, warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów szczególnych, jak również ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Tak więc, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wytyczała ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmowała m.in. dobudowanie garażu z poddaszem użytkowym i niewątpliwie zatwierdzony sporną decyzją z dnia [...].09.1999r. projekt budowlany, niezgodnie z jej ustaleniami, przewidywał budowę basenu zamiast tego garażu. Jednak zdaniem Sądu nie można uznać, że w obu decyzjach wykazano, jako przesłankę stwierdzenia nieważności, rażące naruszenie prawa, a tym samym nie można uznać, że ich rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Jak wielokrotnie to podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Niewystarczające jest, w świetle art. 107 § 3 kpa, samo stwierdzenie, iż decyzja rażąco narusza prawo, ale niezbędne jest wyjaśnienie, na czym to rażące naruszenie polega. W związku z czym obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie nie tylko jaki przepis został naruszony, ale również dlaczego organ naruszenie to ocenił jako rażące. Zaskarżone decyzje wymogu tego nie spełniają. Poprzestano w nich na stwierdzeniu , że zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego basen w miejsce garażu objętego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie uzasadniły jednak, dlaczego uznały, iż zaprojektowanie basenu w miejsce przedmiotowego garażu przy zachowaniu tej samej bryły planowanego budynku i jego usytuowania rażąco narusza cyt. wyżej przepisy prawa budowlanego. Z rażącym naruszeniem prawa nie można bowiem utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Przypomnieć należy, że ani oczywistość naruszenia prawa ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie a także w literaturze dominuje pogląd- który Sąd podziela- że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony- jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją / np. wyrok NSA z dn. 6.8.1984 r., II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45/. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało również przez Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia [...] kwietnia 1994r.- [...] stwierdził, że " o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 par.lpkt.2 kpa nie decyduje ani oczywistość naruszenia prawa ani charakter przepisu, jaki został naruszony, ani tez tylko racje ekonomiczne lub gospodarcze, jeżeli tylko jedna z tych okoliczności stanowić miałaby wyłączną przesłankę przemawiającą za nieważnością decyzji". Jeśli realizacja zaprojektowanego basenu, objętego przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę, w miejsce określonego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu garażu, przy zachowaniu tej samej bryły budynku i jego lokalizacji nie narusza warunków wynikających z ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych oraz nie narusza interesów osób trzecich, to nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 34 i 35 ust.l pkt.lb ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające rozważą powyższe uwagi a także i to, co słusznie podniósł w odpowiedzi na skargę organ II instancji domagając się uwzględnienia skargi , iż w sprawie nie byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w części, w której nie jest dotknięta wadą nieważności / rozbudowa budynku mieszkalnego od strony zachodniej/. Z powyższych względów, wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 kpa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 par.l ust.lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz. 1153/. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.