IV SA 5062/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2005 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W oparciu o pismo Urzędu Gminy P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] maja 2003 r. przeprowadził wizję lokalną w sprawie prawidłowości sposobu użytkowania budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej), zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], we wsi D., gm. P., będącej współwłasnością H. i A. małż. W.a także H. W. i M. Wi.. Stwierdzono, iż budynek ten powstał jako zabudowa samowolna, jednakże na skutek czynności legalizacyjnych współwłaściciele uzyskali pozwolenie na jego użytkowanie jako budynku letniskowego, na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Nr [...] z dnia [...] września 1997 r. W obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym dnia 7 czerwca 1989 r. (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]) działka nr [...] przeznaczona była w części pod zabudowę letniskową, w pozostałej pod użytki rolne. Z ustaleń planu wynikało, iż "...przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w kompleksie urbanistycznym z przeznaczeniem na cele rekreacyjne". Z załącznika do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, inwentaryzacji technicznej budynku, wynikało, iż obiekt przystosowany jest do "użytkowania w okresie lata i wczesnej jesieni". Wyposażony był, bowiem w ogrzewanie akumulacyjne i kominek. W toku kontroli stwierdzono zmianę sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny, gdyż obecnie w budynku wykonana została instalacja oraz piec centralnego ogrzewania. Dodatkowo stwierdzono zabudowanie tarasu na poziomie poddasza przez jego oszklenie. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowił w dniu [...] czerwca 2003 r. wstrzymać eksploatację tego budynku jako niezgodną z jego przeznaczeniem. Podstawą postanowienia nr [...] r. był art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.). Na skutek odwołania złożonego od tego postanowienia przez A. W., który zarzucił organowi działania niezgodne z prawem przez nieuwzględnienie jego uprawnień procesowych, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał sprawę i postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2003 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kontynuując postępowanie, na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał w dniu [...] lipca 2003 r. decyzję nr [...] nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Również i od tej decyzji odwołał się A. W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymał w mocy decyzję PINB. A.W. złożył skargę i na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś, w odpowiedzi na skargę, podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Podstawę prawną interwencji i dalszych czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie objętej kontrolą Sądu stanowił artykuł 71 ust. 2 prawa budowlanego. W razie stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w sposób opisany wyżej, a nadto bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 art. 71, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Odpowiednie zastosowanie wymienionych przepisów proceduralnych polega na posłużeniu się ich dyspozycją w odniesieniu do stanu ustalonego na podstawie art. 71 Prawa budowlanego. Po wydaniu postanowienia na podstawie art. 50 i kontynuując postępowanie, organ na podstawie art. 51 ust. 1 nakazał właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Zdaniem organu nastąpiła bowiem zmiana sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na mieszkalny. Art. 71 Prawa budowlanego określa, że zmiana użytkowania polega w szczególności na przeróbce pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (pkt 1). Zastosowanie tego przepisu będzie też możliwe, gdy stwierdzi się podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.(pkt 2). Zadaniem organu nadzoru budowlanego było ustalenie czy zaistniały stan faktyczny obejmuje dyspozycję opisanego wyżej przepisu. Przepis ten nie zawiera wprawdzie pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, podzielić należy jednak w tym zakresie poglądy wyrażane we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Fakt wyeksponowania pewnych zachowań dotyczących obiektu budowlanego lub jego części świadczy przede wszystkim o tym, że nie można każdego zachowania właściciela (lub zarządcy), wprowadzającego nawet korektę w substancji budynku lub jego części, czy też jej wykorzystywania traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej, jako zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 prawa budowlanego" (wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2147/00, publ. w ONSA 2003/4/137). Zmiana rodzaju ogrzewania budynku, nie wymagająca zgody organów administracji budowlanej, pozostawała zatem poza sferą możliwości kwalifikowania przez organy tych zmian jako samowolnych przeróbek obiektu. Zauważyć też trzeba, że pojęcie budynku letniskowego jest co do zasady tożsame z pojęciem budynku rekreacyjnego, gdyż funkcje pełnione przez te budynki są tożsame. Pamiętać należy, że pojęciem domu letniskowego posłużono się w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 z późn. zm.), gdyż wówczas istniał zakaz posiadania więcej niż jednego lokalu mieszkalnego. Budynek mieszkalny położony na terenie wsi lub na terenach przeznaczonych do rekreacji, służący właścicielowi i jego bliskim, ówczesny ustawodawca nazwał budynkiem letniskowym tylko dlatego, aby nie popaść w kolizję z zakazem posiadania więcej niż jednego budynku mieszkalnego. Przypomnienie to konieczne zaś jest dlatego, aby wskazać, że posługujące się ówczesnym nazewnictwem zapisy planów zagospodarowania przestrzennego, dopuszczające zabudowę letniskową, w istocie określały zabudowę terenów rekreacyjnych budynkami służącym celom mieszkaniowym. Obecnie obowiązujące ustawy nie wyłączają z pojęcia lokalu mieszkalnego domów letniskowych (rekreacyjnych), nie zawierają też zakazu posiadania wielu domów mieszkalnych. Wprawdzie przepisy wykonawcze do prawa budowlanego posługują się pojęciem budynków rekreacji indywidualnej służących do okresowego wypoczynku, uwzględniając jednak zakres tych przepisów jako regulatora kwestii techniczno-budowlanych, nie mogą one wpłynąć na ocenę funkcji budynków rekreacyjnych jako tożsamej z funkcją mieszkalna. Nie nastąpiła zatem w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, gdyż niezmieniona została jego funkcja mieszkalna. Jak zaś wspomniano wyżej, zmiana taka, co do jej zakresu, musiałaby odpowiadać przesłankom wymienionym w art. 71 Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie dokonano też przeróbek substancji budynku, które wymagałyby pozwoleń organów, czy też zgłoszenia robót. Zdezaktualizowały się też ograniczenia dotyczące wykorzystywania budynków rekreacyjnych do całorocznego nawet zamieszkiwania, ze względu na wyeliminowanie z polskiego systemu prawnego ograniczeń w zakresie posiadania więcej niż jednego budynku mieszkalnego. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczania prawa własności jedynie w ustawach. Ustawa - Prawo budowlane nie zakazuje zaś wykorzystywania budynków rekreacyjnych w dowolnym czasie. Z tych wszystkich względów Sąd nie podzielił poglądu organów administracji, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Ponieważ organ zastosował art. 71 Prawa budowlanego bez materialnej podstawy, naruszył zatem to prawo w stopniu istotnym. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Kwestią odrębną, nie podlegającą ocenie Sądu w tej sprawie, jest faktyczne użytkowanie tego budynku jako podstawy opodatkowania podatkiem od nieruchomości, gdyż prawo budowlane zajmuje się kwestiami związanymi z procesami inwestycyjnymi i użytkowaniem obiektów budowlanych jedynie w zakresie objętym regulacją tej gałęzi prawa.