IV SA 5066/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Sędzia WSA Małgorzata Miron Asesor WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2004 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia zespołu dworsko-parkowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dn. [...].12.2002 r. ([...]) Wojewoda [...] stwierdził, że zespół dworsko-parkowy wchodzący w skład dawnego majątku Z., położony w Z., gm. P., należący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa do A. G., stanowiący obecnie nieruchomość zapisaną w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], oraz [...], nie podpadał pod działania przepisów art. 2 ust. 1 pkt e. dekretu PKWN z dn. 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z przepisami powołanego dekretu z mocy prawa przechodziły na rzecz Państwa nieruchomości ziemskie spełniające określone normy obszarowe i nadające się do wykorzystywania na cele reformy rolnej. Pojęcie nieruchomości ziemskiej co prawda nie zostało zdefiniowane w cytowanym dekrecie, jednakże Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19.09.1990 r. (sygn. akt W3/89, OTK 1990, poz. 26) podkreślił, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Nadto nieruchomości te winny pozostawać w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. Natomiast wyodrębnienie części majątku pod kątem funkcjonalnym nie oznaczało założenia odrębnej księgi wieczystej, dla tej części. Wystarczały bowiem ustalone granice działki. Organ ustalił, iż dwór w majątku Z. sąsiadował wprawdzie z zabudowaniami folwarcznymi, ale poprzez wydzielenie stanowił obszar prywatny właściciela i spełniał jedynie funkcje mieszkalne. Posadowiony był w parku, który oddzielał go od zabudowań gospodarczych. W części parkowo-dworskiej znajdował się sad i ogród, jednakże również wyodrębnione przestrzennie. Natomiast w skład wydzielonego przestrzennie folwarku wchodziły zabudowania gospodarcze. We dworze zamieszkiwał właściciel z rodziną oraz służba dworska. Majątkiem zarządzał zarządca, którego biuro mieściło się w gorzelni, która znajdowała się na terenie wydzielonego folwarku. Pracownicy folwarczni zamieszkiwali w czworakach lub własnych domach, które to budynki znajdowały się poza terenem wydzielonym od dworu i jego otoczenia. Właściciel majątku prowadził działalność polityczną (był posłem na Sejm), oświatową, samorządową i tak szeroka aktywność uniemożliwiała mu osobiste prowadzenie folwarku. W tym celu zatrudniał zarządcę, a zatem wszystkie sprawy związane z gospodarstwem były załatwiane w siedzibie zarządcy, nie zaś we dworze. Nie zachodziło zatem pomiędzy dworem, a gospodarstwem powiązanie organizacyjne. Również nie występował związek terytorialny, bowiem co prawda obie części majątku tj. park z dworem i folwark sąsiadowały ze sobą, jednakże były wyraźnie przestrzennie oddzielone parkanem, żywopłotem oraz bramą. Jedynym węzłem pomiędzy tymi częściami nieruchomości było powiązanie finansowe, gdyż gospodarstwo rolne stanowiło podstawę utrzymania rodziny A. G. Wszystkie te okoliczności, zdaniem Wojewody, pozwalają na przyjęcie, iż pomiędzy dworem, a gospodarstwem nie zachodził taki związek, który uzasadniałby przejęcie go na cele reformy. Natomiast bezspornym jest, iż gospodarstwo i folwark zasadnie zostały przejęte na rzecz Państwa w trybie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ze względu na ich charakter i sposób wykorzystania. Wskutek wniesionego przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w P. odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dn. [...].11.2003 r. ([...]) uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zespół dworsko-parkowy wraz z majątkiem ziemskim o powierzchni powyżej 100 ha przejęty został z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej . Zdaniem Ministra akta sprawy wskazują, że zespół ten podpadał pod przepisy powołanego dekretu. W uzasadnieniu decyzji Wojewody nie podano, który "z artykułów dekretu daje podstawę prawną do wyłączenia zespołu dworsko-parkowego z majątku ziemskiego podpadającego pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej". Z przepisów bowiem tego aktu normatywnego nie wynika, że zespoły dworsko-parkowe nie podpadały przejęciu na jego podstawie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, W. G. - jedyny spadkobierca testamentowy po właścicielu majątku, wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Skarżący zarzucił decyzji obrazę art. 35 § 1 i 3 kpa i art. 36 § 1 kpa poprzez dopuszczenie się rażącej zwłoki w załatwieniu sprawy polegającej na tym, iż odwołanie od decyzji Wojewody było rozpoznawane przez okres 11 miesięcy. Minister nadto złamał zasadę praworządności określoną w art. 7 kpa i uchylając decyzję organu I instancji nadużył prawa. Decyzja bowiem Wojewody została wydana po wszechstronnej analizie materiału dowodowego, uwzględnia praktykę orzeczniczą NSA oraz Trybunału Konstytucyjnego w tego rodzaju sprawach. A w obszernym uzasadnieniu odniesiono się do wszelkich aspektów sprawy, zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak też prawnego. Natomiast decyzja Ministra jest ogólnikowa i nie precyzuje zarzutów, które ją uzasadniają. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, a zarzut naruszenia art. 7 kpa w niej podniesiony zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim jednak organ II instancji naruszył art. 138 § 2 kpa. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli orzeknie co do istoty sprawy, umorzy postępowanie pierwszej instancji lub przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji uzna, że rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i wskaże, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem niezwykle lakoniczne uzasadnienie decyzji organu II instancji, nie spełniając wymagań przewidzianych dla uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kpa), nade wszystko nie wskazuje w jakim zakresie winno być przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie wyjaśniające. Nie rozważono również jakie okoliczności winny być ustalone oraz ocenione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Co prawda zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ II instancji uchylając kontrolowaną decyzję nie ma obowiązku zamieszczania wskazówek odnośnie kierunku postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, niewątpliwie jednak winien wykazać konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia. W zaskarżonym zaś orzeczeniu Minister stwierdził jedynie, że z przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wynika, aby zespoły dworsko-parkowe nie podpadały przejęciu. Takie stwierdzenie może być potraktowane jedynie jako pogląd prawny i prezentowana przez ten organ wykładnia przepisów dekretu, a nie konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w całości lub w znacznej części, a tylko taka okoliczność pozwalałaby na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odmienna interpretacja przepisów przez Ministra stanowiłaby jedynie podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania przez niego orzeczenia merytorycznego. Wówczas organ byłby zobowiązany do dokonania odmiennej oceny prawnej faktów i okoliczności ustalonych w postępowaniu przed organem I instancji, a uzasadnienie decyzji winno zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 kpa. W istocie Minister rozpoznałby na nowo ten sam wniosek, który był przedmiotem oceny w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zaskarżona decyzja naruszyła również, co podniósł skarżący przepis art. 7 kpa. Organy mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę jednocześnie naruszają w sposób oczywisty przepisy i w ten sposób przedłużając postępowanie naruszają interes obywateli, w ocenie Sądu łamią zasadę praworządności. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut długotrwałego rozpoznania przez Ministra odwołania. Bezspornym jest, iż przepisy kpa ustalają terminy na załatwienie spraw, jednakże nie można uznać, iż rozpoznanie wniosku z przekroczeniem tych terminów będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. A zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny stanowi naruszenie przepisów procesowych, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister zatem ponownie rozpoznając odwołanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. będzie miał na uwadze treść art. 138 kpa i zaprezentowaną w niniejszym wyroku jego wykładnię. Jednocześnie jednak dokonując merytorycznie oceny decyzji Wojewody organ zwróci uwagę na oczywistą omyłkę zawartą w sentencji decyzji i uzasadnieniu odnośnie numeracji działki stanowiącej drogę. Otóż Wojewoda posługuje się nr ewidencyjnym "[...]", podczas gdy z załączonej mapy oraz wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż droga oznaczona jest nr "[...]". Wojewoda w decyzji swojej stwierdza, że "w części parkowo-dworskiej znajdował się nadto sad i ogród". Minister winien dokonać oceny tych ustaleń w świetle normy § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dn. 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dn. 06.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Nade wszystko jednak koniecznym jest zbadanie czy istnieje tożsamość pomiędzy opisanym w decyzji zespołem dworsko-parkowym, położonym na określonym gruncie, a gruntami opisanymi w sentencji decyzji jako działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] (winno być [...]). Z mapy (k.[...]) bowiem wynika, że działki te obejmują nie tylko zespół dworsko-parkowy, ale także tereny zabudowane budynkami gospodarczymi, wchodzącymi niegdyś w skład folwarku. Jak stwierdził w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami gospodarczymi podpadało po działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a decyzja wyłączyła spod tej regulacji jedynie dwór z parkiem. Taka konkluzja nie znajduje jednak oparcia w sentencji decyzji albowiem część z działek w niej wymienionych zabudowana jest budynkami dawnego folwarku i zgodnie z powyższym poglądem podpadałaby pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy sentencja decyzji wyłącza je jako stanowiące zespół dworsko-parkowy. Ta wewnętrzna sprzeczność decyzji organu I instancji, według oceny Sądu poczynionej na podstawie zgromadzonych dokumentów, bezwzględnie winna być wyjaśniona przy rozpoznawaniu odwołania. Powyższe prowadzi do wniosku, iż Minister przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie tylko naruszył art. 138 kpa i 7 kpa, ale także art. 77 § 1 kpa. Miał bowiem obowiązek wnikliwie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - nie uczynił. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję, uznając iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak stosowanego wniosku skarżącego w tym przedmiocie.