IV SA 5073/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2005 r. sprawy ze skargi R. i E.Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku M. D. i M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. Nr [...] udzielającej E. i R. Ł. pozwolenia na budowę kawiarni na działce położonej w [...] przy ul. N. (Nr ewid. gruntów [...]), decyzją z dnia [...].09.2003r. stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. Nr [...] ustalająca lokalizację kawiarni na terenie działki Nr [...]położonej w [...] przy ul. N. wydana została z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Organ wskazał, że ustalenia te wynikają z postępowania nadzorczego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ,które w swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] "... uznało , że decyzja lokalizująca kawiarnię na terenie przeznaczonym na cele jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego zawiera rozstrzygnięcia niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym w świetle obowiązującego wówczas art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym z mocy prawa jest nieważna ... Jednakże stosownie do art. 156 § 2 K.p.a. Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło nieważności przedmiotowej decyzji z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., bowiem od jej doręczenia upłynęło dziesięć lat. W tej sytuacji Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do stwierdzenia, iż decyzja ta została wydana niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a.)". W świetle powyższych ustaleń i rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Wojewoda stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. Nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę kawiarni na działce położonej w [...] przy ul. N. (Nr ewid. gruntów [...]) została wydana z naruszeniem ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1976 r. (Dz.Urz. WRN. w [...] Nr [...], poz. [...]), w którym teren objęty przedmiotową inwestycją przewidziano pod zabudowę jednorodzinną. Wojewoda wskazuje ,że pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji jest niezgodne z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), stanowiącym, że "obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym" w związku z art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity ustawy Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 z późn. zm.), według którego plan miejscowy stanowi podstawę wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne. Po rozpatrzeniu odwołania R. i E. Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 09.2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego że zgodnie zasadą zawartą w art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zatem organ właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę ma obowiązek zbadać, czy teren, na którym inwestor planuje zrealizować określony obiekt budowlany, jest przeznaczony pod cel ujęty we wniosku złożonym w tej sprawie. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem w/w przepisu powoduje, iż jest ona obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, skutkującą stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Zdaniem organu fakt odstąpienia przez SKO w [...] od stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].04.1991 r., Nr [...] z uwagi na dziesięcioletni upływ czasu od daty jej doręczenia stronom, nie ma znaczenia dla całokształtu sprawy, bowiem bezspornie ustalono, że przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia [...].10.1976 r., co z kolei stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].04.1992 r., Nr [...]. Odnosząc się do zarzutu R. i E. Ł., że organ I instancji stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, od której wydania upłynęło ponad 10 lat, wyjaśnia się, iż procedowanie przez organ w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie zawiera klauzuli czasowej, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyli R. i E. Ł., którzy ponownie podnoszą, że upłynęło ponad 10 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podnoszą również, że zrealizowana inwestycja jest jedynym ich środkiem utrzymania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1271 z późn.zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Sąd uznał ,że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z informacji uczestniczki postępowania M. W. wydana decyzja lokalizująca kawiarnię wydana została na teren zupełnie innej nieruchomości, na działce nr [...] przy ul. N., która to inwestycja została zrealizowana i funkcjonuje pod nazwą kawiarnia "[...]" i należy do innego właściciela niż osoba skarżąca. Zdaniem uczestniczki postępowania kwestionowane pozwolenie na budowę dotyczy budowy na innej działce nr [...] prz ul. N. i nie było poprzedzone decyzją lokalizacyjną. Z dokumentacji lokalizacyjnej znajdującej się w aktach sprawy , a w szczególności z załączników mapowych nie można w sposób jednoznaczny ustalić czy obiekt objęty pozwoleniem na budowę jest obiektem wskazanym w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].04.1991r oraz jaki jest aktualny stan prawny nieruchomości i jaki był w chwili wydania pozwolenia na budowę. Zauważyć należy przy tym, że zgodnie z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten kierunek wykładni potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z 9 czerwca 1999 r., III RN 8/99 Sąd ten stwierdził, że w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 kpa. Ustalenie podstawowych kwestii przedmiotowych jest o tyle istotne, że punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156-158 k.p.a., jest stan rzeczy w chwili jej wydania. Przy czym zauważyć należy, ze w uzasadnieniu skarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) z którego wynika, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zatem, zdaniem organu, właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę ma obowiązek zbadać, czy teren, na którym inwestor planuje zrealizować określony obiekt budowlany, jest przeznaczony pod cel ujęty we wniosku złożonym w tej sprawie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest jednak uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zgodności decyzji o lokalizacji inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego i przesłanek związanych z funkcjonowaniem w obrocie prawnym takiej decyzji. Jest związany ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obrocie prawnym to wiąże ona organ. Może jednak a nawet powinien zainicjować postępowanie administracyjne mające na celu zweryfikowanie decyzji ustalającej lokalizację określonej inwestycji. Przyjęte rozwiązania prawne w k.p.a. nie przewidują dopuszczalności ograniczenia stosowania w tym wykonania ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej ( art.16 kpa) wynika niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej podstaw prawnych wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, a wyeliminowanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania jej w oparciu o inna decyzję o ustaleniu lokalizacji może nastąpić tylko w postępowaniu wznowieniowym na zasadzie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 21/96, OSNAPiUS 1997, nr 3, poz. 73). Kategoryczne sformułowanie cytowanego przepisu, iż "wznawia się postępowanie", przesądza o tym, że w razie stwierdzenia przez organ administracji jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. ma on obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 645). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. bowiem w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W niniejszej sprawie istnieją wzajemnie wykluczające się oświadczenia co do miejsca dokonanej budowy obiektu oraz okoliczności z tym związanych. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy organ administracji publicznej dysponuje sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron i świadków, to nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r., III SA 579/88, niepublikowany). Wartość dowodowa oświadczeń obu stron o sprzecznych interesach jest jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ oświadczenia strony przeciwnej. Zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy jest brak ustosunkowania się do istotnych różnic powołanych w sprawie. Ciężar dowodu obciąża organ administracyjny, dlatego też jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ zobligowany jest uzupełnić go z własnej inicjatywy. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Zdaniem Sądu dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Podkreślić też trzeba, iż postępowanie odwoławcze ma charakter reformatoryjny, co oznacza, że organ ponownie rozstrzyga sprawę orzekając merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. A przepis art. 136 kpa daje mu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sytuacji gdy istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.