IV SA 5087/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2005 r. sprawy ze skargi H. i W. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki skargę oddala. 7 / IV SA 5087 / 03 Uzasadnienie. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. Nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. nakazał B. i J. B. rozbiórkę wiaty gospodarczej zlokalizowanej na nieruchomości przy ul. O. we wsi Z.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...]. Powyższa decyzja Wojewody [...] i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta [...] zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1997 r. (sygn. akt IV SA 920/95). Sąd w uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazał, iż w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy ujawnienie faktu, że obiekt został zrealizowany bez decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest warunkiem wystarczającym dla wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd stwierdził, iż koniecznym jest także wskazanie istnienia kolejnej przesłanki wymienionej w tym przepisie tj. wykazanie, że obiekt stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych albo użytkowych dla otoczenia. Ponadto Sąd podniósł, iż kwestie prawa własności "do bliżej nieokreślonego gruntu" wykraczają poza zakres przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] marca 1998 r. Nr [...] nałożył po raz kolejny na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, na B. i J. B., obowiązek dokonania rozbiórki wiaty gospodarczej zlokalizowanej na nieruchomości przy ul. O.we wsi Z.. Decyzja ta stała się ostateczna, ponieważ nie zostały od niej wniesione odwołania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...] stwierdził z urzędu nieważność wymienionej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania H. i W. F., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...] uchylił decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] stwierdził z urzędu nieważność w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1998 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania H. i W. F. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Nr [...]stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1998 r. Nr [...] nakazującą B. i J. B. rozbiórkę wiaty gospodarczej zlokalizowanej na nieruchomości przy ul. O.we wsi Z.. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł za organem I instancji, iż instytucja stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajny środkiem wzruszenia decyzji, które zostały obarczone wadą o największym ciężarze gatunkowym. Wskazał, iż stoi ona w opozycji do zasady trwałości decyzji ostatecznej i może być stosowana jedynie w przypadkach ściśle określonych w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem organu administracji przewidziany w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w oparciu o który wydana została badana decyzja, nakaz rozbiórki może być wydany jedynie, gdy obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz gdy powoduje on niebezpieczeństwo dla życia ludzi lub mienia albo też, gdy powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż sam fakt wystąpienia samowoli budowlanej - co w przedmiotowej sprawie jest bezsporne - nie uzasadnia orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Organ orzekający taki nakaz zobowiązany jest bowiem wykazać, iż zaistniały okoliczności wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jedynie, iż przedmiotowy obiekt jest "w złym stanie technicznym szpecącym otoczenie". W ocenie organu odwoławczego, takie stwierdzenie nie może uzasadniać zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo budowlane z 1974r. Ze wskazanego powyżej stwierdzenia nie można, bowiem wyciągnąć wniosku, iż przedmiotowy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dlatego też organ odwoławczy uznał, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tzn. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. H. i W. F. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż decyzja organu odwoławczego nie rozważa istoty "podnoszonych od wielu lat zarzutów" tzn. tego, iż sporna wiata zajęła teren działki skarżących, że jej dach wysunięty jest na teren ich posesji. Ponadto wskazali, że w sprawie nie jest brany pod uwagę przebieg granicy działek, a także fakt samowolnego jej przekroczenie przez B. i J. B.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W odniesieniu do zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze należy stwierdzić, iż w przedmiotowym postępowaniu nie są one skuteczne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Kwestie związane z prawem własności i przebiegiem granic między działkami, niewątpliwie istotne dla strony skarżącej nie są i nie mogą być przedmiotem badania w niniejszej sprawie, pozostają też bez wpływu dla oceny prawidłowości wydania decyzji w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Należy ponownie podkreślić, jak to uczynił już Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 11 lutego 1997 r. (sygn. akt IV SA 920/95), że problemy związane z prawem własności do gruntu mogą być rozstrzygane tylko w odrębnych postępowaniach przed sądem powszechnym i nie mają żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd podziela argumentację organów obu instancji prowadzących postępowanie w trybie nadzoru odnośnie przesłanek wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., istoty i podstaw wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oraz pojęcia rażącego naruszenia prawa jako przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Przypadki te dotyczą takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ogranicza możliwości wzruszenia tych rozstrzygnięć, ale nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością. Nie jest to zasada bezwzględna. W przypadku, gdy decyzja administracyjna wydana w postępowaniu zwykłym, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych, zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Wskazać trzeba, iż organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie podstawą rozstrzygnięcia badanej decyzji z dnia [...]. 03. 1998 r. był art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu " obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy (...) organ administracji (...) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć: powoduje (...) niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż nakaz przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może zostać nałożony na inwestora jedynie w sytuacji, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki. Inwestor musi dokonać samowoli budowlanej oraz samowolna inwestycja musi powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wymaga przy tym podkreślenia fakt, iż przymusu rozbiórkowego przewidzianego w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie uzasadnia samo pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, ale ma to być kwalifikowana cecha niedopuszczalności. Ustawowe wyrażenie " niedopuszczalne pogorszenie " należy do kategorii zwrotów ogólnych, których konkretyzacja wymaga oceny wielu elementów dotyczących naruszyciela, przedmiotu naruszenia, a także pokrzywdzonego naruszaniem otoczenia por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 11. 03.1999 r. IIIRN 217/98 OSNCP 2000/2/40). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że wiata gospodarcza została wybudowana przez B. i J. B., bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie dopełnili obowiązku wynikającego z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., naruszając w ten sposób przepisy obowiązujące w trakcie budowy spornego obiektu. Tym samym spełniona została pierwsza z przesłanek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2. Jednakże ani z badanej decyzji, ani też z akt sprawy nie wynika by sporna inwestycja wypełniała znamiona drugiej przesłanki umożliwiającej orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Takie stwierdzenie wynika z prostego zestawienia treści decyzji z dnia z dnia [...]. 03. 1998 r. z treścią przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Kierownik Urzędu Rejonowego rozpatrujący ponownie sprawę – pomimo poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1997 r. – nie wykazał zaistnienia drugiej przesłanki koniecznej do orzeczenia nakazu tj. spowodowania przez obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a tym samym w ocenie Sądu decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1998 r. zasadnie została uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) skargę jako bezzasadną należało oddalić.