IV SA 5095/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Tadeusz Cysek Protokolant Grażyna Dalba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2004 r. sprawy ze skargi J. N. i W. N. na decyzję Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego - skargę oddala - J. N. i W. N. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy W. Nr [...] z [...] marca 2002 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] - [...] w Gminie W. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...]). Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. nr 142 z 2001 r. poz. 1591) wnieśli o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej terenu usług zdrowia oznaczonego w planie UZ oraz terenu zieleni parkowej przy usługach zdrowia oznaczonego ZPUZ lub co najmniej stwierdzenie nieważności zapisów i oznaczeń: 1) z § 5 ust. 1 - pkt. f. w całości; 2) § 14 w całości; 3) z § 15 - ust. 1 w całości, a z ust. 6 słowa "zespołu" po słowach: "uwzględniając etapową realizację"; a także tekstu: "oznaczonych na rysunku planu symbolem ZPUZ" po słowach: "udział terenów zieleni"; 4) linii rozgraniczającej teren UZ i ZPUZ na rysunku planu oraz oznaczenia ZPUZ. Skarżący wskazali, iż są właścicielami działki nr [...] obręb [...] o pow. 9357 m- przeznaczonej w zasadzie pod usługi zdrowia - UZ. Jednak z uwagi na przeznaczenie części tej działki od strony ulicy [...] pod obszar zieleni ZPUZ, pozbawia się działkę dostępu do drogi publicznej z mediami, a to uniemożliwia samodzielne jej zagospodarowanie. Dojazd od strony ul. [...] jest wąski i nie ma należytej liczby miejsc parkingowych. Obszar ZPUZ wyklucza możliwość budowy przyłącza do kanalizacji znajdującej się przy ul. [...] § 15 pkt. 6, 7, 8 uchwały zakłada istnienie tylko jednego inwestora, albowiem używa się zwrotu "zespół szpitalny". Skarżący nie chcą zmiany przeznaczenia swojej działki, a tylko stworzenia warunków do jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem. Przedmiotowa działka nr [...] została zwrócona decyzją nr [...] Starosty Powiatu W. z [...] listopada 2001 r. Decyzja ta stała się ostateczna [...]stycznia 2002 r. pod warunkiem zwrotu zrewaloryzowanego odszkodowania w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się tej decyzji. Mimo obowiązku zawiadomienia skarżących, wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz treści art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostali zawiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. wniosła o jej oddalenie wskazując, że takie przeznaczenie gruntów wynika z wiążących ustaleń planu ogólnego W. , określonych w uchwale Rady Miasta W. nr [...] z [...].06.2000 r. Za nietrafny uznano zarzut braku dostępu do drogi publicznej z działki skarżących, gdyż dostęp ten jest z projektowanej ulicy dojazdowej. Na drodze od ulicy [...] nie ma miejsc parkingowych, gdyż zgodnie z § 15 ust. 4 planu, miejsca parkingowe mają być zapewnione na własnej działce. Również za chybiony uznano zarzut o braku możliwości podłączenia się do kanalizacji, albowiem taką możliwość przewidziano w § 21 pkt 5 planu. Zdaniem Rady Miasta zapis § 15 ust. 6 dotyczy tylko sposobu zagospodarowania tego obszaru. Zapis ten nie przesądza w żaden sposób o rozłożeniu kosztów tego zagospodarowania. Akceptacja, o której mowa w § 15 ust. 7 planu stanowi wyłącznie akceptację dokonywana w ramach planu i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden zapis planu nie przewiduje jednego inwestora. Zapis mówiący o zespole zakłada występowanie kompleksu obiektów o jednakowej funkcji. Zatem inwestorem może być każda osoba. Skarżący nie zostali powiadomieniu o wyłożeniu planu, albowiem w dacie jego wyłożenia tzn. w okresie od 21 sierpnia do 11 września 2000 r. nie byli właścicielami przedmiotowej działki. Decyzja o zwrocie tej nieruchomości uprawomocniła się [...] stycznia 2002 r. Pismem z 22.09.2003 r. pełnomocnik W. N. sprecyzował skargę, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. przepisów uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie zmiany ustaleń wiążących planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustaleń dotyczących systemu przyrodniczego miasta na obszarze gminy W. poprzez wyznaczenie w planie strefy ZPUZ w sposób niezgodny z treścią powołanej uchwały, a w szczególności treścią załącznika graficznego do tej uchwały, 2. przepisu art. 113 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 13.05.1998 r. (Dz. U. nr 66, poz. 436) poprzez ulokowanie w planie strefy UZ przeznaczonej pod usługi zdrowotne w terenie, gdzie natężenie hałasu związanego z ruchem samochodowym przekracza dopuszczalny poziom 55 dB w dzień i 45 dB w nocy, 3. przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie trybu uzgadniania planu z Państwowym Terenowym Inspektorem Sanitarnym, 4. przepisu art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niepowiadomienie byłych właścicieli o zamiarze zmiany przeznaczenia terenu, 5. przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie strefy usług zdrowotnych (UZ) w planie zagospodarowania przestrzennego objętym zaskarżoną uchwałą w miejscu nie spełniającym niezbędnych warunków dla takiej strefy, w sytuacji istnienia na terenie gminy W. innych gruntów o charakterze publicznym spełniającym wymagania strefy usług zdrowotnych. J. N. pismem z 19.09.2003 r. podtrzymał wcześniej sformułowane zarzuty akcentując naruszenie przez Radę Gminy W. prawa własności. W odpowiedzi na te pisma skarżących Rada Miasta W. , następca prawny Rady Gminy W. podtrzymała argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Nadto Rada podniosła, iż zarzut braku zgodności zaskarżonego planu z ustaleniami wiążącymi ówczesne gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest bezpodstawny wobec zmiany tych ustaleń, dokonanych stosowną uchwałą Rady W. Niezależnie od tego Rada W. wskazała na to, że projekt planu został skierowany do uzgodnienia przez organy inspekcji sanitarnej, ale te nie zajęły stanowiska w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2003 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą rady gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po wcześniejszym, bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przeznaczenie działki skarżących na cele odmienne od ich zamiarów niewątpliwie narusza interes skarżących, chroniony prawem własności. Jednak naruszenie tego interesu jest w świetle wyżej powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunkiem dopuszczalności skargi. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnień dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone. Innymi słowy - przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kpa. W postępowaniu planistycznym naruszenie interesu lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. nr 152 1999 r., poz. 139 ze zm.), w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. W ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszeniem prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie ww. wezwania nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (Zygmunt Niewiadomski - zagospodarowanie przestrzenne, Prawo i praktyka Municypium Warszawa 1999 str. 133 i następne). W takich granicach rada gminy może ingerować w prawo własności ograniczając sposób wykonania tego prawa poprzez ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności jest wprawdzie chronione przez art. 21 Konstytucji RP, ale nie jest prawem bezwzględnym, niczym nie ograniczonym. Stosownie do art. 140 kodeksu cywilnego, właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jedną z takich ustaw ograniczających prawo własności była ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm. ), w czasie obowiązywania której uchwalono zaskarżony plan. Powyższa ustawa w art. 33 podobnie jak i obecnie obowiązująca ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) w art. 6 wyraźnie stwierdzają, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem Rada Gminy W. uchwalając zaskarżony plan miała ustawowe podstawy do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności skarżących. Zadaniem Sądu była kontrola legalności działania Gminy tzn. czy gmina działała w granicach ustawowych uprawnień i czy tych uprawnień nie nadużyła. W ocenie Sądu ówczesna Rada Gminy W. nie dopuściła się takich naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi naruszenia zaskarżoną uchwałę dopuszczalnych poziomów hałasu, określonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 13 maja 1998 r. (Dz. U. nr 66 poz. 436), albowiem przepisy tego rozporządzenia mają w zasadzie zastosowanie w indywidualnych sprawach, a nie w postępowaniu planistycznym. Oznacza to, że normy określające dopuszczalny poziom hałasu będą mogły być stosowane dla konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych, realizowanych na podstawie planu. Dopiero wówczas będzie można skutecznie domagać się ustanowienia stosownych zakazów i nakazów. Nie można przy tym zakładać, że hałas związany z ruchem samochodowym jest wartością stałą, której nie można kształtować np. poprzez organizację ruchu drogowego i wprowadzenie zakazu ruchu określonych pojazdów. Również zarzut dotyczący naruszenia art. 5 prawa budowlanego nie może być uznany za zasadny, albowiem ustawa ta nie ma zastosowania na etapie uchwalania planu, lecz dopiero w czasie realizacji inwestycji. Zatem obowiązek ochrony interesu osób trzecich w zakresie regulowanym art. 5 prawa budowlanego powstaje dopiero na etapie realizacji inwestycji, a nie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zarzutu braku dostępu do drogi publicznej, to wbrew twierdzeniom skarżących przedmiotowa działka ma zapewniony taki dostęp z tym, że problem ten został inaczej rozwiązany, niż tego oczekiwali skarżący. Mając na uwadze, że kwestie te pozostawały w kompetencji rady gminy, która zobligowana jest do ustalenia sieci dróg i ulic w taki sposób, aby tworzyły spójną sieć komunikacyjną, to trudno wymagać, aby rada spełniała indywidualne żądania w tym zakresie. Przyjęty w planie system rozwiązań komunikacyjnych został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Dróg Miejskich, co potwierdza racjonalność i prawidłowość przyjętych w planie rozwiązań komunikacyjnych. Również żądanie skarżących zapewnienia miejsc parkingowych na drodze dojazdowej jest nieuzasadnione, albowiem wymóg zapewnienia miejsc parkingowych dotyczy działek budowlanych. Miejsca parkingowe traktowane są jako urządzenia techniczno-gospodarcze związane z budynkiem, co wynikało z § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. nr 15 z 1999 r. poz. 140) jak i z obecnie obowiązującego § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690). Ponieważ ww. przepisy o warunkach technicznych nie określają wskaźników wymaganej liczby miejsc postojowych w przeliczeniu na jedno mieszkanie lub na określoną wielkość powierzchni użytkowej budynku albo określoną liczbę stałych użytkowników, to takie wskaźniki mogą być ustalane właśnie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji zupełnie bezpodstawny jest zarzut dotyczący § 15 ust. 4 planu nakazujący zapewnienia wymaganej liczby miejsc parkingowych na własnej działce. Również niezasadny jest zarzut dotyczący określonego sposobu rozwiązania sprawy przyłączy kanalizacyjnych. Te kwestie będą rozstrzygane już w postępowaniu inwestycyjnym, kiedy będzie rozstrzygana sprawa realizacji konkretnie określonej inwestycji. Nietrafny jest także zarzut dotyczący uzgodnienia projektu planu bez prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Otóż art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mówi tylko o uzgodnieniu projektu planu i nie wymienia prognozy. Oznacza to, że ówczesny zarząd gminy nie miał obowiązku przesyłania do uzgodnień projektu planu wraz z prognozą . Zdaniem Sądu prognoza taka powinna być sporządzana po uzgodnieniu projektu planu, a przed jego wyłożeniem do publicznego wglądu, albowiem dopiero w art. 18 ust. 6 ustawy wprowadza się obowiązek wyłożenia prognozy wraz z projektem planu. Jak wynika z akt sprawy prognoza została sporządzona w marcu 2000 r., a projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 21 sierpnia do 11 września 2000 r. Oznacza to, że plan był wyłożony przez 21 dni. Ustawa nie określa, aby miały to być wyłącznie dni robocze. Niezasadne są także zarzuty dotyczące uchwalenia zaskarżonego planu na podstawie sfałszowanego załącznika graficznego do uchwały nr [...] Rady Miasta W. z [...].06.2000 r. w sprawie ustaleń wiążących gminy w. przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustaleń dotyczących systemu przyrodniczego miasta na obszarze gminy W., albowiem skarżący nie przedstawili orzeczenia właściwego organu potwierdzającego fakt fałszerstwa. Sąd administracyjny nie jest właściwy do dokonywania takich ocen, zwłaszcza, gdy dotyczy to przebiegu granic terenu projektowanej zieleni miejskiej. Przedmiotowy załącznik został wykonany w skali 1 : 10.000, a więc przebieg tej granicy ma charakter orientacyjny właśnie z uwagi na skalę. Dopiero plan zagospodarowania przestrzennego z uwagi na skalę winien precyzyjniej określać przebieg tej granicy. Niezależnie od powyższych ustaleń wiążących, rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania ma prawo określić tereny tzw. zielone z uwagi na potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego i zdrowia ludzi itp. Planując tereny usług zdrowia jest rzeczą naturalną i w pełni uzasadnioną zaplanowanie terenów zielonych, oddzielających teren usług zdrowia od osiedla mieszkalnego oraz ruchliwej ulicy [...]. Wbrew temu, co twierdzą skarżący z akt sprawy nie wynika, aby Rada Gminy W. naruszyła procedurę planistyczną określoną w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu dotyczy właścicieli i władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Skarżący na etapie wyłożenia planu tj. od 21 sierpnia do 11 września 2000 r. nie byli ani właścicielami ani władającymi przedmiotowej nieruchomości, albowiem nie mieli do niej żadnego tytułu prawnego. Decyzja o zwrocie skarżącym przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna dopiero [...] stycznia 2002 r. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 113 i 114 ustawy z 27.04.2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627) albowiem przepisy te weszły w życie dopiero od 1 października 2001 r., a więc właściwie po zakończeniu procedury planistycznej. Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.