IV SA 5096/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA del do WSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Sędziowie asesor WSA Wanda Zielińska - Baran, asesor WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2004 r. sprawy ze skargi A. J., K. D. i I. P. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżone postanowienie - Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] lipca 2002r. nr [...] działając na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., art.157 §1 i art. 158 §1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Polskiego G. S.A. w W. - Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...].04.2002r., znak: [...] uchylającego w całości postanowienie Miejskiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia 18.06.2001 r., znak: [...]. [...] - którym uzgodniono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia pn. "Gazociąg przesyłowy wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej 200 mm z istniejącej Kopalni Gazu Ziemnego Z. do stacji gazowej WSK w R." przebiegającego przez działki nr [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...]; nr [...],[...],[...],[...],[...] obr.[...]; nr [...],[...]obr.[...]; nr [...],[...], [...] obr.[...] położone przy ul. [...] i [...] w R. i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Sanitarny podał, że wspólnym wnioskiem z dnia 31.01.2002r. A. J., K. D., I. P. i A. B. wystąpili do [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. o stwierdzenie nieważności lub uchylenie ww. postanowienia Miejskiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...].06.2001r. Ww. osoby w uzasadnieniu wniosku podały, że wydane postanowienie w rażący sposób narusza przepisy prawa, ponieważ Miejski Inspektor Sanitarny w R. nie zapewnił im udziału w postępowaniu, a także nie uwzględnił całości materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. postanowieniem z dnia [...].04.2002 r., znak: [...] rej. [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego postanowienia Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał za niezbędne dla przedmiotowego przedsięwzięcia zebranie całości wnioskowanego przez skarżących materiału dowodowego i jego uzupełnienie. Polskie G. S.A. w W. pismem z dnia 30.04.2002 r. złożyło wniosek do Głównego Inspektora Sanitarnego o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...].04.2002 r. Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny przy rozpatrywaniu wniosku z dnia 31.01.2002r. o stwierdzenie nieważności lub uchylenie postanowienia Miejskiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...].06.2001r. nie rozstrzygnął czy jest to wniosek o stwierdzenie nieważności, czy o uchylenie postanowienia. Jeśli natomiast uznał, że jest to wniosek o uchylenie postanowienia, to winien również ustalić, w jakim trybie powinien być rozstrzygnięty: w trybie art. 138 czy w trybie art. 154 lub 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia nadzorczego podano także, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. nie poinformował Polskiego G. o ww. wniosku z dnia 31.01.2002r. przed wydaniem postanowienia z dnia [...].04.2002r., co jest rażącym naruszeniem prawa, gdyż uniemożliwiło to stronie wzięcie udziału w postępowaniu i ustosunkowanie się do zarzutów. Ponadto Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie podał, na jakiej podstawie uznał odwołujących się za strony postępowania. Jak bowiem wynika z pisma Urzędu Miasta R. skierowanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12.03.2002r., osoby składające wniosek z dnia 31.01.2002 r. o stwierdzenie nieważności lub uchylenie postanowienia Miejskiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...].06.2001r. nie uczestniczyły jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jeśli więc nie były stronami należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Skoro jednak Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał odwołujących się za strony, to, ponieważ postanowienie Miejskiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].06.2001 r. stało się ostateczne - winien wznowić postępowanie na podstawie art. 149 w związku z art. 145 §1 pkt. 4 k.p.a., a nie rozpatrywać wniosek jako odwołanie. Powyższe postanowienie wydane w postępowaniu nadzorczym zostało doręczone przez organ administracji A. J., K. D., I. P. i A. B., które to osoby zwróciły się następnie do Głównego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazano, że stwierdzenie nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...].04.2002 r., znak: [...] uchylającego w całości postanowienie Miejskiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...].06.2001 r., znak: [...] rej. [...] i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji było niezgodne z prawem i może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla osób zamieszkujących w pobliżu przedmiotowego gazociągu. Po rozpatrzeniu tego wniosku Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] listopada 2003r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w postanowieniu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2002r. zamieszczono pouczenie, że prawo wniesienia wniosku do Głównego Inspektora Sanitarnego o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje stronom. Wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy (z dnia 22.07.2002r.) złożyli A. J., K. D., I. P. i A. B.. Główny Inspektorat Sanitarny pismem z dnia 13.08.2002r. przekazał powyższy wniosek Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w R. z prośbą o jednoznaczne ustalenie w porozumieniu z Urzędem Miasta R. czy ww. osoby są stronami w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a także o ustosunkowanie się do problemów poruszonych przez wnioskujących. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. swoje stanowisko przedstawił w piśmie z dnia 03.09.2002 r. W nawiązaniu do powyższego pisma Główny Inspektorat Sanitarny pismem z dnia 24.09.2002r. skierowanym do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. ponowił prośbę zawartą w piśmie z dnia 13.08.2002r. dotyczącą jednoznacznego ustalenia w porozumieniu z Urzędem Miasta R. czy osoby wnioskujące są stronami w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na powyższe pismo Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. poinformował (pismo z dnia 18.10.2002r.), że pismem z dnia 02.10.2002r., zwrócił się kolejny raz do Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta R. o przekazanie informacji czy A. J., K. D., I. P. i A. B. są stronami w postępowaniu dotyczącym przedsięwzięcia pn. "gazociąg przesyłowy wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej 200 mm z istniejącej K. do stacji gazowej WSK w R.". Ponadto wskazał, że pismem z dnia 14.10.2002r., znak: [...] Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta R. przekazał informację, że ww. osoby nie były stronami w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i o pozwoleniu na budowę dla powyższej inwestycji. W tej sytuacji - zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego- A. J., K. D., I. P. i A. Be. nie przysługiwało prawo wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia z dnia [...].07.2002r., którym stwierdzono nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...].04.2002r. i dlatego umorzono postępowanie odwoławcze. Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga A. J., K. D. oraz I. P.. Skarżący podnieśli, że postanowienie o umorzeniu postępowania zostało wydane z naruszeniem prawa, ponieważ niezasadnie organ przyjął, że skarżący nie mieli w sprawie przymiotu strony, a kwestia ta powinna -zdaniem skarżących -zostać przesądzona w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego, jak też wcześniejsze postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2002r., zostały wydane w postępowaniu wszczętym na wniosek Polskiego G. S.A. w Warszawie -Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...].04.2002r. Główny Inspektor Sanitarny wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2002r., którym stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...].04.2002r. nie rozważał kwestii czy A. J., K. D., I. P. i A. B. przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym i postanowienie to zostało również doręczone tym osobom. Skoro zatem wymienione osoby były adresatami postanowienia organu centralnego z dnia [...] lipca 2002r., stały się więc stronami postępowania w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., którym przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek taki uważany jest za szczególny środek odwoławczy w przypadku wydania orzeczenia w pierwszej instancji przez organ naczelny (centralny) lub samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań lub zażaleń. Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza, że do rozstrzygnięcia wniosku będzie miał wprost zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a., zatem powinno ono odpowiadać jego uregulowaniu. Podkreślić należy, że pojęcie strony użyte w art. 61 § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. ma inne znaczenie niż pojęcie strony jako podmiotu wnoszącego środek odwoławczy - podmiotu, który był adresatem rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Przy wszczęciu postępowania w pierwszej instancji organ administracji powinien zbadać, czy występujący z żądaniem może zająć stanowisko strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., tzn. czy ma interes prawny wywodzący się z przepisów prawa materialnego jak też ustalić krąg podmiotów będących stronami tego postępowania. Inna jednak jest sytuacja procesowa, kiedy środek odwoławczy wnosi podmiot, który był uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji albo adresatem orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń formalnych ani materialnych legitymacji strony do wniesienia odwołania (lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), prawo to przysługuje stronie w rozumieniu materialnoprawnym (art. 28 k.p.a.), jak i osobie, do której było adresowane rozstrzygnięcie pierwszej instancji, nawet gdyby nie była ona stroną w znaczeniu materialnoprawnym; osoba ta staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym (procesowym). Umorzenie postępowania administracyjnego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym i postanowienie wydane na tej podstawie kończy sprawę w danej instancji. Pomimo, że organ w toku postępowania doszedł do przekonania, że osoby, które zwróciły się o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie miały przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji to fakt uczynienia ich adresatami postanowienia z dnia [...] lipca 2002r., spowodował, iż skarżący mają przymiot strony z wszelkimi tego konsekwencjami, a w szczególności z prawem wniesienia środka odwoławczego w prowadzonym postępowaniu nadzorczym. Skoro tak, to tenże organ nadzoru nie mógł, po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez adresatów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, wydać postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. umarzającego szczególne postępowanie odwoławcze z art. 127 § 3 k.p.a. Złożenie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy obligowało Głównego Inspektora Sanitarnego do ponownego rozpatrzenia sprawy (od nowa) i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty sprawy) albo utrzymującego w mocy swoje postanowienie wydane w pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albo uchylającego to postanowienie i orzekającego, co do istoty sprawy (jeżeli wcześniejsze stanowisko uległoby zmianie) na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Organ nie może natomiast wydać postanowienia umarzającego postępowanie, wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jeżeli ten szczególny środek odwoławczy został wniesiony przez adresatów postanowienia nadzorczego wydanego przez ten organ. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji