IV SA 5103/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, asesor WSA Jakub Linkowski /spr./, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2005 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżoną decyzję - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] października 2003r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2003r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w R., usytuowanego w granicy z działką nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] była już przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. Poprzednia decyzja Prezydenta Miasta R. została uchylona, ponieważ nie odnosiła się ona do uchybień stwierdzonych przez Wojewodę [...] w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Odnośnie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2003r. Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja ta nie zawiera żadnego uzasadnienia dla przyjętej lokalizacji budynku gospodarczego w granicy z działką nr [...], ani też przyjętej powierzchni zabudowy działki, tj. 25 %. SKO stwierdziło, że organ I instancji nie może w sprawie niniejszej formułować ogólnikowych warunków, bowiem ustalenie warunków zabudowy następuje na podstawie przepisów szczególnych z uwagi na brak ustaleń planu miejscowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono także, że organ I instancji nie przeanalizował, czy wymienione w punkcie 2.1 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przepisy szczególne będą przestrzegane. Mając na względzie powyższe Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia — rozważenia przez organ I instancji z uwzględnieniem przez ten organ przepisów dotyczących warunków technicznych w kontekście możliwości zlokalizowania budynku gospodarczego na działce o tak małej powierzchni. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. G. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2003 r. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest stronnicza i narusza jej prawa, ponieważ uniemożliwia zrealizowanie zaplanowanej przez nią inwestycji. Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na tym, iż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i w związku z tym niecelowe było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego mogły być wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art.. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ odwoławczy podał, że organ I instancji powinien ponownie rozważyć, w oparciu o przepisy dotyczące warunków technicznych, możliwości zlokalizowania budynku gospodarczego na działce o tak małej powierzchni jak działka stanowiąca własność inwestora. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu 1 instancji. Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). W zaskarżonej decyzji nie wykazano, by zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie. W związku z tym stwierdzić należy, że brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji wskazane w zaskarżonej decyzji nie odpowiadają przesłankom określonym w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast jeżeli - zdaniem Kolegium Odwoławczego - decyzja organu I instancji zawierała wadę polegająca na nieprawidłowym określeniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, to wada taka mogła być usunięta przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji