IV SA 512/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Aldona Kieler-Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 Nr [...] w przedmiocie pozwolenie na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 7/IV SA 512/03 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., oznaczoną numerem [...] – Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2002, Nr [...] z up. Burmistrza Gminy [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą firmie "Z." Sp. z o.o. na budowę kompleksu wielofunkcyjnego "Z." i wieżowca "Z." zlokalizowanych w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podniósł, że bezzasadne są zarzuty zawarte w odwołaniu Stowarzyszenia P. działającego jako strona, o tym, że nie brało udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] maja 2002 Nr [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego uzgadniającym projekt budowlany przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego w/w postanowienie jak i decyzja numer [...] z dnia [...] sierpnia 2001 ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji, są ostateczne i mogą być wzruszone jedynie w postępowaniach nadzwyczajnych. W skardze z dnia [...] lutego 2003 r. skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Stowarzyszenie P. podniosło, że zaskarżona decyzja opiera się na raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, który: błędnie przyjmuje, że plan: ogólnego zagospodarowania dzielnicy [...] przewiduje 1400 miejsc parkingowych, podczas gdy plan zawiera zalecenie budowy parkingów na ok. 800 miejsc postojowych. - przyjmuje niejasną metodykę określenia emisji - nie ma informacji o uwzględnieniu w obliczeniach modelowych wyrzutni wentylujących parking podziemny, - nie rozpatruje wpływu inwestycji na potencjalne pogorszenie warunków klimatycznych w samym centrum, w tym warunków przewietrzenia, - nie uwzględnia analizy akustycznej, zawiera nieścisłe określenie o natężeniu hałasu. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło, że Burmistrz Gminy [...] w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zawiadomił Stowarzyszenia [...], że zwrócił się m.in. do Powiatowego Inspektora Sanitarnego, do Starosty Powiatu [...] o uzgodnienie decyzji. Doszło zatem do naruszenia dyspozycji art. 106 § 2 kpa. Następnie zaś przez to, że Stowarzyszeniu nie doręczono postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego znak: [...] z dnia [...] maja 2003 r. uzgadniającego projekt budowlany - doszło do naruszenia także przepisu art. 10 § 1 i 39 kpa. W piśmie z 18 czerwca 2004 r. skierowanym do tutejszego sądu, skarżące Stowarzyszenie podniosło, że zaskarżona decyzja wydana została po uchyleniu decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., która zapadła przed uprawomocnieniem się decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. uzgadniającej w zakresie ochrony środowiska rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącego były to "czynności pozorne" a Wojewoda nie był uprawniony do uchylenia poprzedniej swojej decyzji. Ponadto skarżący podniósł, że stroną postępowania powinien być "budynek sąsiedzki ul. [...]". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Zdaniem Wojewody zarzut, że strona nie brała udziału "w odrębnych postępowaniach" nie może mieć wpływu na ocenę prawną decyzji pozwolenia na budowę. Decyzja ta bowiem została wydana na podstawie "rozstrzygnięć ostatecznych". Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 z poźn. zm). W niniejszej sprawie Sąd badał, w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1260 z 2002 r.), zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Analizując zarzuty skarżącego Stowarzyszenia P. podnieść należy co następuje: Prawidłowo organ II instancji uznał, że bezzasadny dla oceny decyzji o pozwoleniu na budowę jest zarzut, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 roku ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta jest ostateczna i powyższy zarzut co do poprzedzającego jej wydanie postępowania może być podnoszony w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym. Co się tyczy zarzutów odnoszących się do raportu oddziaływania na środowisko niniejszej inwestycji, podnieść należy co następuje: Raport w/w został sporządzony na skutek wydania przez Burmistrza Gminy [...] postanowienia z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...]. To postanowienie zostało doręczone Stowarzyszeniu Przyjazne Miasto, które wszczęło postępowanie odwoławcze. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sprawie IV SA 2488/02, uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. znak [...] gdzie stwierdzono uchybienie terminu do złożenia zażalenia na w/w postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r. W oparciu o raport w/w Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r. znak [...] uzgodnił w zakresie ochrony środowiska rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji, przy czym na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] października 2002 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja w niniejszej sprawie zapadła zaś w dniu [...] stycznia 2003 r. Poza niniejszym postępowaniem muszą pozostać zarzuty skarżących co do naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] uchylającej decyzję Wojewody nr [...] z dnia [...] lipca 2002 w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podnoszone zarzuty nie dotyczą bowiem zaskarżonej decyzji, ani nie maja wpływu na ocenę jej zgodności z przepisami prawa. W ocenie Sądu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji można jednak postawić zarzut naruszenia przepisów prawa. Organ I instancji z uchybieniem dyspozycji art. 31 § 2 kpa nie dopuścił Stowarzyszenia P. do udziału w postępowaniu w przedmiocie niniejszego pozwolenia na budowę, mimo, że w dniu 2 stycznia 2003 r. Stowarzyszenie zgłosiło się do udziału w w/w postępowaniu. Uchybienie to ma istotny charakter gdy zważyć, że w związku z tym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny prowadzący postępowanie uzgodnieniowe nie był poinformowany o statusie Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu. Konsekwencją było też to, że nie doręczono Stowarzyszeniu w stosownym trybie i z pouczeniem o przysługującym prawie do złożenia zażalenia (art. 106 § 5 kpa) odpisu postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego: [...] z dnia [...] maja 2002 r. uzgadniającego projekt budowlany. Organ I instancji naruszył przepis art. 106 § 2 kpa. jako organ załatwiający sprawę Burmistrz Gminy [...], zwracając się do innego organu – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o zajęcie stanowiska, mimo wyraźnej dyspozycji w/w przepisu nie zawiadomił o tym Stowarzyszenia P. Tym samym Stowarzyszenie zostało pozbawione prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym z naruszeniem dyspozycji art. 10 kpa. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia uprawnień skarżącego w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia z dnia [...] maja 2002 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego uzgadniającego przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Zagadnienie wpływu uchybień w postępowaniu przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji, na ocenę zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu głównym, było kontrowersyjne i różnie rozstrzygane w orzecznictwie. Wątpliwości budziła w szczególności kwestia dopuszczalności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, w sytuacji gdy nie zostało rozpatrzone zażalenie strony na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa a art. 106 § 5 kpa. Kwestia ta była przedmiotem rozpoznania składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z dnia 9 listopada 1998 r. OPS8/98 (ONSA 1999 nr 1 poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska o którym mowa w art. 106 § 5 kpa narusza przepis art. 106 § 2 kpa". W uzasadnieniu uchwały mocno akcentuje się wpływ treści postanowienia zawierającego stanowisko innego organu na prawidłowe pod względem faktycznym i prawnym rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, ze "zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa) powoduje, że strona nabywa prawo do wzięcia udziału także w postępowaniu w II instancji zmierzającym do sformułowania stanowiska współdziałającego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w przedmiotowej uchwale i jej motywach. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, gdzie stronie uniemożliwiono wniesienie zażalenia na postanowienie organu współdziałającego, tym bardziej ma miejsce naruszenie dyspozycji art. 106 § 1 kpa (taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt II SA/Lu 862/01). Organ prowadzący postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji ma się kierować zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawowe znaczenie w tym kontekście ma zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zgodnie z którą organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uzupełniona o podstawowe reguły postępowania dowodowego. Chodzi tu zwłaszcza o art. 77 § 1 kpa obligujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Związek między tą zasadą, a omawianym problemem jest oczywisty. Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, przesądzającym jego końcowe rozstrzygnięcie, bądź stanowiącym element podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Zatem organ prowadzący postępowanie główne może skorzystać z tego materiału dopiero wtedy gdy nie ma wątpliwości co do tego, że został zebrany zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego bez narażenia się na późniejszy zarzut naruszenia prawa. W niniejszym postępowaniu organ uchybił powyższemu założeniu. Kiedy w dniu [...] stycznia 2003 r. zapadała zaskarżona decyzja organ II instancji, mógł on na podstawie akt administracyjnych dostrzec powyższe uchybienia postępowania przed organem I instancji, tym bardziej, ze były zgłoszone w pismach Stowarzyszenia. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było z obraza zasad czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, praworządności działania organów (art. 10 i 7 kpa). W ocenie Sądu omawiane wyżej naruszenia prawa stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. (Dz. U. Nr 153 poz.1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazane przez Sąd uchybienia przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasad głównych tego postępowania, mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż wszechstronne zbadanie i rozważenie okoliczności zgłaszanych w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, mogło doprowadzić do załatwienia sprawy w inny sposób. Sąd orzekł o tym, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku w trybie art. 152 wyżej powołanej ustawy.