IV SA 5140/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2005 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o. o. kwotę 300 ( trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7/IV SA 5140/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]. z dnia [...] sierpnia 2003r. na podstawie art. 51 ust. 1 i art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nakazał [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. W. w W., to jest przywrócenie funkcji mieszkalnej w całym przedmiotowym budynku. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny poniósł, że inwestor samodzielnie dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek biurowy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r. wstrzymano użytkowanie na cele biurowe powyższego budynku mieszkalnego, a następnie postanowieniem z [...] stycznia 2003r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów dotyczących ocen technicznych wykonanych robót, spełnienia warunków technicznych itp. Złożone w dniu [...] marca 2003r. dokumenty nie były zdaniem organu wystarczające, stąd ponownie w dniu [...] kwietnia 2003r. wstrzymano użytkowanie tego obiektu i ponownie nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia oceny w zakresie spełnienia wszystkich warunków technicznych dla lokali użytkowych. Wobec nieuzupełnienia braków po raz trzeci postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003r. wstrzymano użytkowanie obiektu wyszczególniając w uzasadnieniu braki dokumentacyjne. Dostarczone materiały w dalszym ciągu zawierały braki. A więc nie była możliwa zmiana sposobu użytkowania budynku z punktu widzenia prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka [...] z siedzibą w W. podnosząc zarzut niewłaściwości oceny okoliczności faktycznych sprawy, co było przyczyną błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Prowadzący organ niedokładnie określił braki w dokumentacji, co uniemożliwiało ich uzupełnienie. Ponadto organ nie dokonał oceny dostarczonej dokumentacji, co zaowocowało wyciągnięciem błędnych wniosków o niespełnieniu warunków technicznych przez inwestora. Przy czym odwołujący kolejno polemizuje z wnioskami zawartymi w decyzji organu pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] z dnia [...] listopada 2003r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał w oparciu o materiał dowodowy sprawy, iż pomimo wydania trzech postanowień nakładających na inwestora obowiązki, nie przedstawił on wszystkich dokumentów pozwalających na wydanie decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było, więc prawidłowe. Skargę na tą decyzję złożył, [...] sp. z o.o. uznając, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. Zaskarżona decyzja nie spełniła wymogów art. 107 § 3 kpa, jest, bowiem niepełna i nie zawiera obligatoryjnych elementów. Organ odwoławczy nie wskazał dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, ograniczając się do opisania toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Wadliwość decyzji organu odwoławczego winna skutkować jej uchyleniem. Organ odwoławczy wbrew obowiązkom zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie podjął kroków w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy. Pogwałcona tym samym została zasada dwuinstancyjności postępowania. Postępowanie odwoławcze naruszyło przepisy art. 7, 77 kpa a także art. 9 i 10 kpa, bowiem organ nie informował spółki o stanie sprawy. W ten sposób strona została pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu. Również organ pierwszej instancji naruszył przepisy proceduralne, zwłaszcza art. 9 kpa, bowiem wydane kolejno postanowienia o uzupełnieniu dokumentacji miały treść bardzo ogólną i nakładały obowiązek generalnego uzupełnienia akt technicznych, które zdaniem skarżącej spółki były dostatecznie wyjaśnione. Decyzja organu pierwszej instancji wytykała nieprawidłowości nie wyjaśnione wcześniej w postanowieniach. Spółka udzielała wszelkich informacji dotyczących sprawy. Dokonała uzupełnienia wszelkich ocen. Wydanie decyzji przez organ administracyjny było, więc zaskoczeniem dla spółki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz., 1270) co pozwala Sądowi na ocenę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w szerszym aspekcie niż zarzuty zawarte w skardze. Stosownie do art. 7 – ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ zaś postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. W. w W. zostało wszczęte przed organami nadzoru budowlanego [...] sierpnia 2002r., do obiektu tego należy stosować przepisy Prawa budowlanego z 1994r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003r. W świetle tych przepisów zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała pozwolenia właściwego organu (art. 71 ust. 1 – ustawy z dnia 7 lipca – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.). Bezsporne jest, że zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W. w W., na budynek biurowy, została wykonana samowolnie. Z protokołu oględzin tego budynku z dnia[...] września 2002r. wynika, iż przystosowanie obiektu do celów biurowych, czyli prace adaptacyjne zostały zakończone w lipcu 2002r. W takiej sytuacji na podstawie art. 71 ust. 3 w/w ustawy organy nadzoru budowlanego winny zastosować odpowiednio art. 50 i 51 ustawy, a w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 może być wydany nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Jak wynika z pisma Urzędu Dzielnicy [...] Gminy W. z dnia [...] marca 2002r. skierowanego do skarżącej spółki, zostały wskazane inwestorowi dokumenty konieczne do uzupełnienia pozwolenia na zmianą sposobu użytkowania ich obiektu. Zakres wymaganych dokumentów wynikał z treści art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, który pozwala na wydanie pozwolenia na użytkowanie wówczas, gdy zostały spełnione warunki określone w art. 32 ustawy. Podkreślić tu należy, iż nieprawidłowo organy nadzoru budowlanego zastosowały w sprawie art. 50 Prawa budowlanego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane w tym przepisie, może być wydane jedynie w odniesieniu do budynku w toku robót budowlanych. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu najczęściej byłyby to prace adaptacyjne na inny cel przeznaczenia budynku. Natomiast przepis ten nie może dotyczyć prac już zakończonych, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto przepis art. 50, który organy nadzoru budowlanego mogą stosować jedynie "odpowiednio" nie powinien obejmować innego rodzaju nakazów a więc wstrzymania nie prac budowlanych, ale prowadzonej działalności biurowej, co wynika z wydanych postanowień, bo tak należy rozumieć wstrzymanie użytkowania obiektu na cele biurowe. Zwrócić należy uwagę, że art. 51 ust. 4 dozwalał stosowanie przepisów ust. 1-3 tego artykułu do prac budowlanych, które zostały już wykonane. Dlatego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zbędne było wydanie w niniejszej sprawie postanowień, których podstawę prawną stanowił przepis art. 50 Prawa budowlanego. Sąd administracyjny uznał, iż niecelowe byłoby objęcie niniejszym wyrokiem, na podstawie art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydanych w tym trybie postanowień z uwagi na utratę ważności dwóch wydanych orzeczeń, a w trzecim wypadku przejęcie jego nakazów zaskarżonymi w niniejszej sprawie decyzjami. Zdaniem niniejszego składu orzekającego wydanie przez organy nadzoru budowlanego nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 i art. 71 ust. 3 o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu przy ul. W. w W., było przedwczesne. Podnieść, bowiem trzeba, iż przepis art. 51. Prawa budowlanego ma za zadanie doprowadzenie obiektów budowlanych lub wybudowanych, do stanu zgodnego z przepisami, a dopiero w braku takich możliwości, rozbiórkę, nieprawidłowo wzniesionych obiektów. Skoro zaś przy samowolnej zmianie użytkowania obiektu, art. 51 Prawa budowlanego, ma "odpowiednie" zastosowanie, nakaz przywrócenia sposobu użytkowania obiektu winien być traktowany jako ostateczność, gdy zawiodą wszystkie możliwości doprowadzenia nowego sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem. Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie wskazuje na brak wzajemnych ustaleń organów nadzoru budowlanego z inwestorem głównie, co do formy przedstawionej uzupełnionej dokumentacji. Inwestor wskazuje, iż uzupełnił dokumentację w żądanym zakresie, organ zaś uznaje, iż uzupełniona dokumentacja winna być złożona w odpowiedniej innej formie. Sąd administracyjny zgadza się z zarzutami inwestora, iż niedokładnie określone zostały w wydanych orzeczeniach braki dokumentacji. Staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych w formułowaniu treści orzeczenia, jest obowiązkiem organu administracyjnego. Kierowane do inwestora nakazy winny być sformułowane w sposób jasny i czytelny. W przypadku trudności wzajemne ustalenia można poczynić w toku rozprawy administracyjnej. W związku z powyższym uznając, iż kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c cytowanej wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.