IV SA 5142/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] marca 2005 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. T. kwotę 400 zł ( czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7/IV SA 5142/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2002r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994r., nakazał K. T. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego w całości, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gm. N.. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny powołał się na poprzednio wydaną decyzję, nakazującą inwestorowi wykonanie czynności mających na celu "doprowadzenie sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem", która została uchylona w dniu [...] grudnia 2001r. przez organ odwoławczy a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] kwietnia 2002r. przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzone zostały oględziny obiektu. Organ ustalił, że inwestor rozpoczął budowę na podstawie pozwolenia na budowę budynku letniskowego wg projektu typowego budynku mieszkalnego [...] Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] stycznia 1980r. Inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, zmienił gabaryty obiektu, zamiast zaprojektowanych 2,5 kondygnacji wykonał 3,5 kondygnacje (w części klatki schodowej – 4 kondygnacje), zmienił wymiary w rzucie poziomym oraz funkcję z dopuszczonej pozwoleniem – letniskowej na całoroczną. Tym samym, zdaniem organu administracyjnego, inwestor rażąco naruszył ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to zarówno obowiązującego w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i obecnie obowiązującego. Z uwagi na niezakończenie formalnie budowy likwidacja powstałej samowoli budowlanej może być ustalona w oparciu o aktualny stan prawny. Aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów, na których jest położona działka inwestora dopuszcza realizację obiektów o powierzchni ogólnej 60-80m², wyposażeniu przystosowanym do użytkowania sezonowego i maksymalnej wysokości zabudowy do 1,5 kondygnacji. Przedmiotowy obiekt nie spełnia powyższych kryteriów. Nie daje, więc podstaw do legalizacji obiektu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. T. podnosząc, iż akt notarialny nabycia działki określa nieruchomość jako działkę budowlaną. Złożony projekt budowlany posiada wytyczne na projekt powtarzalnego budynku mieszkalnego przeznaczonego dla gospodarstw indywidualnych na wsi. Prace budowlane zostały rozpoczęte w 1980r. Stan surowy został zakończony w sierpniu 1981r. Szlichty na podłogach i tynki – wykonane w 1982r. Pierwsze założenia planu zagospodarowania nastąpiły w grudniu 1984 roku. Następne w 1990r. Od 1990r. do 1994r. decyzje Gmina N. wydawała w oparciu o założenia do planu. Pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie tych założeń i ilość kondygnacji nie była sprzeczna z obowiązującym stanem prawnym. Do roku 1986r. inwestor zrealizował obiekt zgodnie z projektem. Nierównomierne osadzanie budynku i pęknięcia spowodowały konieczność wzmocnienia budynku i częściowego przeprojektowania. Od 1990r. do 1991r. zostały wykonane wieńce przy fundamentach kondygnacji parterowej i dachowej, w wyniku, czego nastąpiły zmiany w wysokości ścian wschodniej i zachodniej. W 1993r. zakończono prace murarskie i wykończeniowe. Stan zamknięty części nadbudowanej został zakończony w sierpniu 1993r. Ponieważ budynek z formalnego punktu widzenia został zakończony, uchwalony dopiero w 1994r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może tego budynku dotyczyć. Błędne było orzeczenie rozbiórki w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wydane przez Wójta Gminy N. [...] i [...] czerwca 1995r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (nie prowadzono od dwóch lat żadnych prac budowlanych), na podstawie art. 50 – straciły ważność wobec niewydania w sprawie żadnej decyzji. Należało uznać, iż organ administracyjny wycofał się z zastrzeżeń dotyczących budowy tego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przy budowie budynku mieszkalnego inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków posiadanego pozwolenia na budowę. Jedynym możliwym działaniem organu było wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę na tą decyzję złożył K. T. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy obu instancji. W skardze powołał się na wydane postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, które stosownie do art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego utraciło moc, bowiem nie została wydana decyzja w trybie art. 51 ustawy. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostało, więc zakończone. Ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie została poprzedzona postanowieniem z art. 50. Skoro, jak twierdzą organy nadzoru budowlanego, budowa nie została zakończona z przyczyn formalnych to art. 50 powinien być zastosowany. Brak postanowienia wyłącza możliwość stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1. Zdaniem skarżącego budowa została zakończona przed [...] stycznia 1995r., co wynika z zeznań świadków. W takiej zaś sytuacji nie ma zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1, a do rozważenia pozostaje kwestia art. 51 ust. 1 pkt 4 – wprowadzonego jednakże do ustawy już po zakończeniu budowy. Przepis tez został dodany, bowiem poprzednie brzmienie tego artykułu wykluczało możliwość zastosowania art. 51 do robót już zakończonych. Oznacza to, że do czasu wejścia w życie ustawy z 22 sierpnia 1997r. do robót zakończonych nie ma zastosowania art.51 ust. 4. W wyroku NSA z 25 marca 1997r. IV SA 1226/95 wskazano, iż do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 konieczne jest ustalenie czy inwestor po dniu [...].01.1995r. prowadził prace budowlane. Zaniechanie robót przez inwestora bez zamiaru ich wznowienia uzasadnia stwierdzenie, iż do prac takich należy stosować przepisy poprzednio obowiązujące. Ponadto organ z obrazą art. 7, 107 § 3 kpa nie ustosunkował się do dowodów świadczących o zakończeniu robót przed [...] stycznia 1995r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezsporny fakt ustalony przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, to rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego przez inwestora na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego wg projektu typowego [...] zgodnie z ówczesnym przeznaczeniem działki pod zabudowę letniskową z dnia [...] stycznia 1980 roku. Według oświadczeń samego inwestora w latach osiemdziesiątych obiekt mieszkalny realizowany był zgodnie z otrzymanym pozwoleniem na budowę. Później na skutek nierównomiernego osiadania fundamentów zmuszony został do dodatkowych prac budowlanych. Ze zdjęć zamieszczonych do akt sprawy wynika, iż inwestor nadbudował na starej bryle budynku nową kondygnację i zrealizował tym samym zupełnie inny obiekt. Postanowieniem nr [...] Wójta Gminy N., na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) wstrzymano prace budowlane przy budowie budynku letniskowego. Po wydaniu tego postanowienia organ administracyjny winien w stosownym terminie bądź wydać decyzję w trybie art. 48 bądź art. 51 Prawa Budowlanego. Bezsporne jest, iż w wyznaczonym terminie stosowne decyzje w tej kwestii nie zostały wydane. Będące przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego decyzje oparte zostały na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organy uznały, iż inwestor w sposób istotny odstąpił od wymogów udzielonego pozwolenia na budowę i zrealizował obiekt niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zachodzi w związku z tym pytanie podstawowe, czy zrealizowany w części obiekt zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, może być objęty w całości nakazem rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten bowiem ma zastosowanie tylko wówczas gdy nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Co prawda były wydawane uprzednio decyzje nakazujące inwestorowi dokonanie pewnych czynności, jednakże żadna z tych decyzji nie uzyskała waloru ostateczności. Wbrew więc twierdzeniem organu I instancji decyzje te nie znalazły się w obrocie prawnym i nie mogą mieć znaczenia w sprawie. Niejednolite jest orzecznictwo dotyczące stosowania art. 48 i 51 Prawa budowlanego z 1994r. Niektóre orzeczenia nie uznają samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 jeśli inwestor w dacie rozpoczęcia robót legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę – wyrok NSA z 7 czerwca 2001r. – IV SA 952/99. Sąd Najwyższy jednak w wyroku z 6 kwietnia 2001r. – III RN 89/00 uznał, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego stanowi podstawę prawną nakazania rozbiórki części budynku, dobudowanej samowolnie poza zakresem pozwolenia na budowę. Jest niewątpliwe, iż inwestor poza udzielonym pozwoleniem na budowę wybudował dodatkowe kondygnacje obiektu. Przeznaczył również obiekt letniskowy na obiekt mieszkalny – całoroczny. Zdaniem więc Sądu Wojewódzkiego do tak zrealizowanej nadbudowy winny mieć zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Wszczęcie zaś postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej nadbudowy obiektu mieszkalnego miało miejsce [...].06.1994r. – bowiem tego dnia wpłynęło do organu pismo właścicieli sąsiednich nieruchomości sygnalizujące samowolę budowlaną inwestora również przy budowie budynku mieszkalnego. Stosownie do art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania administracyjnego jest dzień doręczenia żądania organowi administracyjnemu. Skoro zaś wszczęcie postępowania w tej sprawie miało miejsce przed dniem 1.01.1995r., zgodnie z art. 103 ust. 2 do budowy tej winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229) Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.