IV SA 5169/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia WSA Małgorzata Miron Asesor WSA Tomasz Wykowski ( spr.) Protokolant Ewa Oleksiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr L.dz. [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury na rzecz skarżącego P. J. 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r., znak L.dz. [...], Minister Kultury utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., znak L.dz. [...] - odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w W., przy ulicy [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2002 r., wniesionego przez P. J. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister Kultury wskazał, iż teren inwestycji znajduje się w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej wybranych elementów rozplanowania i zabudowy oraz skali i sposobu kształtowania zabudowy nowej, oznaczonej jako strefa G na rysunku Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzonego Uchwalą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z art.3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz.1150 zpóźn.zm.) celem ochrony dóbr kultury jest m.in. ich zachowanie, należyte utrzymanie, tak aby (...) stanowiły trwały element rozwoju kultury. Ochrona dóbr kultury polega m.in. na zabezpieczeniu ich przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją a także na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zatem ocena, czy projektowane zamierzenie jest dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie narusza wartości przestrzennych chronionego terenu i jakie elementy tego zamierzenia, w przypadku jego realizacji, wpłynęłyby na wartości kulturowe. W ocenie Ministra Kultury nie jest wiarygodny dowód ze zleconej przez organ opinii Ośrodka Dokumentacji Zabytków w W. z dnia [...] listopada 2002 r. Stwierdzono tam, iż: 1) wartością przestrzenną wartością przestrzenną terenu ulicy [...] jest wnętrze ulicy, natomiast przeważająca nad zabudową willową, zwarta zabudowa 4-kondygnacyjna (po przeciwnej stronie ulicy) nie posiada indywidualnych walorów architektonicznych; 2) cztery budynki willowe, w tym budynek nr [...] również nie mają indywidualnej wartości zabytkowej, w związku z czym nie ma konieczności zachowania budynku nr [...]; 3) zespół czterech pojedynczych ogrodów na tyłach czterech działek nie przedstawia wartości, zasługujących na ingerencję konserwatorską, w związku z czym nie powinny być one przedmiotem ochrony konserwatorskiej; 4) zagospodarowanie terenu działki nr [...], w tym głębokość zabudowy nie wymaga ingerencji konserwatorskiej. W ocenie organu nietrafny jest wniosek eksperta, iż zagospodarowanie terenu nie wymaga ingerencji konserwatorskiej. Obliguje bowiem organy konserwatorskie do takiej ingerencji sam fakt, iż obszar na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja objęty jest nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (ustalenia ogólne planu Nr [...]). Jednocześnie budynek znajdujący się na działce nr [...] zasługuje na ochronę i trwałe zachowanie, podobnie do innych budynków posadowionych po nieparzystej stronie ulicy. Budynek nr [...] to dom jednorodzinny, pobudowany około 1935 r., podawany w literaturze przedmiotu jako interesujący przykład polskiej architektury mieszkalnej okresu modernizmu. O kształcie tego obiektu, jak i innych po nieparzystej stronie ulicy, decyduje gra proporcji harmonijnie zestawionych prostych brył geometrycznych. W ocenie Ministra Kultury wzniesienie na działce o powierzchni 869 m.kw. budynku wielorodzinnego, o czterech naziemnych kondygnacjach i jednej kondygnacji podziemnej o powierzchni całkowitej 2400 m.kw. i kubaturze 7600 m.sześc, stanowiłoby zbyt dużą ingerencję w zabudowę powierzchni działki. Podstawą do takiego stwierdzenia jest konieczność uwzględnienia przez organy konserwatorskie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie skali zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Zrealizowanie inwestycji zachwiałoby ponadto historycznie ukształtowanymi proporcjami pomiędzy powierzchnią zabudowaną i niezabudowaną, w oparciu o które kształtowany był układ przestrzenny M. i poszczególne kwartały zabudowy. Naruszony zostałby zatem ciąg zieleni, znajdujący się po nieparzystej stronie ulicy [...], utworzony z prywatnych zielonych ogrodów, położonych na tyłach sześciu działek. Nie ma znaczenia fakt, iż ogrody te są podzielone ogrodzeniami na odrębne przestrzenie. Stanowią one bowiem ciąg zieleni wewnątrz kwartału i wraz z zabudową tej ulicy tworzą kompozycję urbanistyczną podlegającą ochronie konserwatorskiej. Skargę na powyższe postanowienie wniósł P. J., wnosząc o uchylenie orzeczenia wydanego z naruszeniem art.7,77§l, 80 i 107§3 k.p.a. W skardze w szczególności podniesiono, iż organ odwoławczy nie wykazał aby budynek znajdujący się obecnie na działce przy ulicy [...] był budynkiem zabytkowym, wymagającym ochrony konserwatorskiej. Budynek ten nie jest zabytkiem, nie widnieje w rejestrze zabytków a nadto nigdy nie podejmowano starań o umieszczenie go w tym rejestrze. Bezzasadnie organ odwoławczy zakwestionował kompleksową i rzetelną opinię rzeczoznawcy. Z opinii tej wynika jednoznacznie, że istniejący budynek może podlegać wymianie na inny a tereny prywatnych ogrodów przydomowych nie przedstawiają wartości przestrzennych i społecznych, zasługujących na ochronę konserwatorską. Zagospodarowanie terenu działki nr [...], w tym głębokość zabudowy nie wymaga zatem ingerencji konserwatorskiej. Polemika organu z ustaleniami rzeczoznawcy nie została poparta żadnymi dowodami. Nie jest dopuszczalne orzekanie przez organ na podstawie dowolnej oceny stanu faktycznego oraz w oderwaniu od zgromadzonych w sprawie dowodów. W ocenie skarżącego organ administracji, który zanegował jednoznaczne stanowisko specjalisty bezwzględnie winien był zlecić kolejną opinię lub też zażądać uzupełnienia opinii już sporządzonej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art.7, 8, 77§1 i 107§3 k.p.a. Z uwagi na to, iż naruszenie wspomnianych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy, postanowienie Ministra Kultury należało uchylić. Poważnym uchybieniem organu jest fakt, iż pomimo stwierdzenia w toku postępowania zażaleniowego, iż do rozstrzygnięcia sprawy niezbędne są wiadomości specjalne (opinia biegłego), organ orzekł ostatecznie wyłącznie w oparciu o wiedzę własną. Co do zasady oczywistym jest, iż oceniając materiał dowodowy sprawy Minister Kultury miał prawo odmówić wiarygodności zleconej przez siebie opinii rzeczoznawcy Ośrodka Dokumentacji Zabytków - Zespołu Ekspertów ds. Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego z dnia 12 listopada 2002 r., korzystnej dla strony. Działanie takie jest w pełni dopuszczalne albowiem opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy inny dowód. Organ bowiem - nie zaś biegły -rozstrzyga sprawę. Kwestionując oceny dokonane przez rzeczoznawcę, organ rozstrzygnął jednakże sprawę na podstawie ocen sformułowanych wyłącznie w oparciu o wiedzę własną. Bazując na tej wiedzy organ uznał zatem, iż zarówno budynek znajdujący się na działce przy ulicy [...], jak i pas zieleni, ciągnący się na tyłach sześciu posesji położonych na nieparzystej stronie ulicy posiadają walory architektoniczne, powodujące konieczność ich trwałego zachowania w ramach przewidzianej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ochrony wybranych elementów rozplanowania i zabudowy oraz skali i sposobu ukształtowania zabudowy nowej. W konsekwencji organ uznał planowaną inwestycję za niedopuszczalną z konserwatorskiego punktu widzenia. Działanie takie jest niekonsekwentne i podważa sens korzystania w postępowaniu administracyjnym z instytucji biegłego. W ocenie Sądu w sytuacji, w której organ administracji uznał za konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy przeprowadzenie dowodu ze specjalistycznej opinii eksperta a następnie powziął istotne wątpliwości co do trafności sformułowanych w tej opinii ocen, winien był zażądać uzupełnienia sporządzonej opinii lub też zlecić sporządzenie nowej opinii innemu ekspertowi. Odstąpienie od takich działań narusza art.7 k.p.a., zobowiązujący organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak też art.77§l k.p.a., zobowiązujący organ do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy. Niezadbanie przez organ o uzupełnienie niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy wiadomości specjalnych w sytuacji, w której organ nie podziela opinii eksperta jednoznacznie korzystnej dla strony, stoi ponadto w sprzeczności z wyrażoną w art.8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Na marginesie tylko dodać należy, iż w niezrozumiały sposób uzasadnił organ tezę, iż realizacja inwestycji oznaczałaby zbyt dużą ingerencję w zabudowę powierzchni. Organ wskazał bowiem ogólnikowo na konieczność "respektowania przez organy konserwatorskie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w strefie G2 odnośnie skali zabudowy, tj. zabudowanej powierzchni i powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu nie tylko do pojedynczych działek, ale i całych kwartałów zabudowy". Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzonego Uchwałą Rad W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z art.3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U z 1999 r. Nr 98, poz.1150 z późn.zm.) nie wynika zaś aby w strefie G2 określono wymagania we wskazanym przez organ zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.l pkt 1 lit. c oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, Nr 153, poz.1270) w związku z art.97 ust.l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271).