IV SA 5183/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 2.06.2004 r. sprawy ze skargi J. O. – Przedsiębiorstwo Budowlane "O." w C. i Gminy Miasta C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję ze skargi J. O. – Przedsiębiorstwo Budowlane "O." w C., II. oddala skargę Gminy Miasta C., III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. O. – Przedsiębiorstwo Budowlane "O." w C. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania 7/IVSA 5183/02 Uzasadnienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku po rozpatrzeniu odwołania "B." sp. z o.o., w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. C. z dnia [...] listopada 1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Przedsiębiorstwu Budowlanemu "O." w C. na budowę pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej wraz z przyłączami, kotłowni gazowej, oświetlenia zewnętrznego terenu oraz drogi lokalnej do ul. [...] w C. przy ul. [...] - na podst. art.138 par. 2 kpa - uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta m. C. z dnia [...] listopada 1999r. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji Przedsiębiorstwu Budowlanemu "O." / P.P "O.", które co prawda wystąpiło z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, jednakże nigdy nie przysługiwało mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to przysługuje "B." sp.z o.o z siedzibą w W., której oddano w użytkowanie wieczyste działki na których zaplanowano przedmiotową inwestycję. Faktu tego nie zmienia pełnomocnictwo udzielone J. O. — przedstawicielowi Przedsiębiorstwa Budowlanego "O." przez "B." sp. z o.o do reprezentacji przedsiębiorstwa B. sp. z o.o. w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego położonego w C. przy ul. [...] przed urzędami administracji samorządowej i państwowej, nadzoru budowlanego..." , ponieważ decyzję o pozwoleniu na budowę należało wydać "B." sp.z o.o., której przysługuje prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości nieruchomości a nie jak wynika to z treści decyzji P.P "O." działającemu w imieniu B. ". W związku z powyższym decyzja o pozwoleniu, na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art.34 ust.1 pkt.4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. co oznacza, że została spełniona przesłanka uprawniająca do stwierdzenia jej nieważności. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy zawiera pewne niezgodności dotyczące m.in. dat rysunków z załącznika nr 7 stanowiącego integralną część decyzji, a także braku pieczątek potwierdzających, że jest to załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym w aktach sprawy nie znaleziono pocztowego dowodu potwierdzającego odbiór decyzji o pozwoleniu na budowę przez "B." sp.z o.o., co oznacza iż sporna decyzja nie została doręczona inwestorowi pocztą. Znajduje się natomiast fax z 16.12.1999r. potwierdzający fakt otrzymania decyzji przez inwestora w dniu 29.11.1999r. Ponadto wnioskiem z dnia 29.10.1999r zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zaś w tej dacie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie była jeszcze ostateczna. Nie ma znaczenia iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ wydał w dacie [...].11.1999r gdyż sam wniosek wszczął postępowanie. Wynika to z treści zawiadomienia - " zawiadamiam, że w dniu [...] listopada zostało wszczęte na wniosek P.P O. działającego w imieniu B." postępowanie administracyjne". W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. O. — Przedsiębiorstwo Budowlane "O." w C. wniósł o jej uchylenie zarzucając, iż zaskarżona decyzja narusza — - art. 107 par.1 kpa ponieważ nie wskazuje podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji ograniczając się do podania jako podstawy prawnej tylko art.138 par.1 pkt.2 kpa. * art. 138 par.1 pkt.2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji jako organ II instancji podczas gdy przepisy dotyczące sposobów orzekania przez organ odwoławczy nie przewidują takiego sposobu rozstrzygnięcia i wykluczają stosowanie przez organ II instancji art. 156 kpa., * art. 32 i 40 kpa poprzez przyjęcie z pominięciem załączonego do akt pełnomocnictwa, iż wniosek o pozwolenie na budowę został zgłoszony przez osobę która nie dysponowała uprawnieniami do terenu podczas gdy wnioskodawca B. Sp. z o.o dysponowała nieruchomością na cele budowlane, * art. 156 kpa przez jego zastosowanie podczas, gdy nie było ku temu merytorycznych podstaw, * art. 156 par. 2 kpa poprzez jego niezastosowanie podczas gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci wybudowania części budynków. W obszernym uzasadnieniu swojej skargi skarżący podniósł m.in. iż z treści decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób jednoznaczny wynika, że pozwolenie na budowę zostaje udzielone "B." Sp. z o.o. Skarżący w toku postępowania administracyjnego złożył pełnomocnictwo, które nie było kwestionowane ani przez organ administracyjny ani przez "B." Sp. z o.o . Nie zostało ono cofnięte ani ograniczone. Nie do przyjęcia jest, że spółka ta nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób oczywisty wynika, że decyzja jest skierowana do "B." Sp. z o.o. reprezentowanej przez J. O. —P.P "O.". Za nielogiczne i sprzeczne z dowodami w sprawie w tej sytuacji skarżący uznał rozstrzygniecie organu odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła także Gmina Miasto C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że ewentualne wątpliwości co zakresu pełnomocnictwa rozstrzygnął sam mocodawca potwierdzając zgodność pozwolenia na budowę z jego zamiarem i wolą. Wynika to z treści jej oświadczeń z dnia 16.12.99 i 21.12.99. A także czynności konkludentnych — rozpoczęciem i finansowaniem inwestycji budowlanej. Skarżący podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa zgodna z wolą wnioskodawców działających przez pełnomocnika P.P. O. Legitymacja Gminy Miasta C. do wniesienia skargi wynika zarówno z faktu, iż skutki finansowe mogą jej dotyczyć oraz że jest ona właścicielem gruntu objętego pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył o następuje: Skarga J. O. jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Art. 16 § 1 kpa ustanowił ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przepis art. 156 § 1 kpa stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Zgodzić się trzeba w całości z twierdzeniem skargi, które sprowadza się do tego, iż przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę, nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust.1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane bowiem inwestorem i adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę jest "B." Sp z o.o w W., które wykazało się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec czego brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Z sentencji przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1999r. wynika, iż organ zatwierdza projekt budowlany i wydaje pozwolenie na budowę dla P.P "O." w C. działającego w imieniu "B." Sp. z o.o w W. przy czym wpis -"B." Sp z o.o w W. -został umieszczony w rubryce "imię i nazwisko inwestora oraz jego adres." Już tylko z samej treści tej decyzji, choć jest niefortunnie sformułowana wynika, że została ona skierowana właśnie B. sp. z o.o. jako inwestora, który jak wynika z akt sprawy posiada prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości / umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste -akt notarialny z [...].06.1999r Rep [...] nr [...]/. Nie jest zrozumiałe stanowisko organu odwoławczego, który z treści tak sformułowanej decyzji wydedukował, iż adresatem decyzji jest skarżący P.P. "O.". Wszelkie niejasności w tym zakresie usuwa materiał dowodowy zebrany w sprawie. Wynika z niego, iż "B." Sp. z o.o w dniu 21 lipca 1999r. udzieliła J. O. - przedstawicielowi P.P. "O." w C. pełnomocnictwa do reprezentowania firmy w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji i osiedla mieszkaniowego położonego w C. przy ul. [...] przed urzędami administracji samorządowej i państwowej, nadzoru budowlanego, zakładu energetycznego i zakładu gazowniczego. Jeśli organ odwoławczy powziął jakieś wątpliwości, co do zakresu tego pełnomocnictwa i działania pełnomocnika, to co słusznie podnosi w skardze Gmina Miasto C., usunął je sam mocodawca. I tak z akt sprawy wynika, że w dniu 31 sierpnia 1999r "B." Sp. z o.o., jako zamawiający zawarła z P.P. "O." umowę o realizację przedmiotowej inwestycji zobowiązując się m.in. do zapłacenia stosownego wynagrodzenia / par.1 pkt. 2.1 /, wydać "O." dokumenty stwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, udzielić mu pełnomocnictwa w sprawach dot. realizowanej inwestycji / co już wcześniej uczyniono/ w szczególności co do decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, zapewnić nadzór inwestorski, natomiast "O." na podstawie tej umowy zobowiązany był m.in do uzyskania w imieniu i na rzecz zamawiającego decyzji o pozwoleniu na budowę/ par. 4. pkt. 4.2.1 umowy/. W dniu 17.11.1999r. "B." przekazała P.P "O." jako wykonawcy, plac budowy / protokół przekazania/. Z kolei w piśmie z dnia 16 grudnia 1999r. "B." potwierdziła, iż otrzymała decyzję o pozwoleniu na budowę. W piśmie z dnia 21 grudnia 1999r oświadczyła, iż nie będzie odwoływać się od tej decyzji, wcześniej odpis decyzji został doręczony pełn. Inwestora – J. O. P.P "O.", co wynika z adnotacji organu uczynionej na decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższych dowodów oczywistym jest, iż J. O. - P.P "O." działał w sprawie jako pełnomocnik inwestora "B.", który na każdym etapie postępowania o pozwoleniu na budowę, a wcześniej postępowania o Udanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Potwierdzał czynności dokonane przez pełnomocnika. W ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy jak wyżej to wskazano, w sposób oczywisty świadczy o tym iż decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana do inwestora, którym był "B." posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane/ prawo wieczystego użytkownia gruntu/. Nieprecyzyjne sformułowanie decyzji w tym zakresie w żadnym razie z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy nie mogło stanowić podstawy do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. i eliminacji decyzji w trybie art. 156 par.1 pkt. 2 kpa. Organ odwoławczy wskazuje, także inne uchybienia jakie miały mieć miejsce przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże nie wskazuje jakie przepisy prawa budowlanego w związku z tym miałyby być naruszone i jaki jest charakter tych naruszeń, nie można zatem z fragmentu tego uzasadnienia wywieść jakie jest stanowisko organu w tym zakresie, co jest naruszeniem art. 107 par. 3 kpa. Zauważyć tylko trzeba, iż decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji została wydana w oparciu o ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż organ odwoławczy z naruszeniem art. 80 i art. 77 par.1, art. 107 par. 3 kpa dokonał oceny treści przedmiotowej decyzji. Ocena ta jest sprzeczna z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Została przeprowadzona w sposób powierzchowny i dowolny. Z naruszeniem tych przepisów organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich dowodów zebranych w sprawie, w tym w/w wskazanych, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu swej decyzji zacytował wybrany fragment kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę i dokonał jej oceny całkowicie pomijając dalszą jej część z której wynikało, iż skarżący reprezentuje inwestora w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 par. 1 pkt. 2 kpa. oraz ąrt. 156 par. 2 kpa. Skarżący przeoczył, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji orzeka w niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym, które jest prowadzone na tych samych zasadach, co postępowanie w trybie zwykłym /ma więc tu zastosowanie art. 138 par.1 kpa / z kilkoma jednak wyjątkami. Jednym z tych wyjątków jest inny zakres orzekania niż w trybie zwykłym, bo w Wyniku postępowania w sprawie stwierdzeni nieważności może być wydana tylko decyzja typu kasacyjnego a więc stwierdzająca nieważność lub decyzja w tej materii odmowna. Tak więc organ odwoławczy w niniejszej sprawie był uprawniony jako organ II instancji do wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 138 par.1 pkt.2 kpa. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art.156 par.2 kpa z tej przyczyny, że co wielokrotnie w swych orzeczeniach podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego , a jedynie skutek faktyczny. Skarga Gminy Miasta C. jest niezasadna z tej tylko przyczyny, że w ocenie Sądu nie ma ona interesu prawnego we wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Prawdą jest, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji. Jednak skarżąca Gmina Miasta C. nie wykazała, że w niniejszym postępowaniu ma interes prawny. Gmina ta jako właściciel nieruchomości ustanowiła na rzecz inwestora prawo wieczystego użytkowania tej nieruchomości z przeznaczeniem pod inwestycję mieszkaniowo-hotelową. W związku z tym wieczysty użytkownik zgodnie z treścią art. 233 k.c w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Choć wieczyste użytkowanie jest prawem na rzeczy cudzej i w związku z tym wieczysty użytkownik jest posiadaczem zależnym nieruchomości i w tym charakterze może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób, to korzystanie to nie różni się w istotny sposób od odpowiadającego mu uprawnienia właściciela. W ocenie Sądu skutki rozstrzygnięcia niniejszej sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonej wieczystemu użytkownikowi, nie dotyczą interesu prawnego skarżącej Gminy. Nie naruszą bowiem jej prawa własności nieruchomości ani temu prawu nie zagrożą. Wzajemne prawa i obowiązki Gminy C. jako właściciela nieruchomości oraz inwestora jako użytkownika wieczystego są uregulowane poza ustawowymi przepisami, umową o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie i na tych podstawach może dojść do wzajemnych rozliczeń między stronami w razie rozwiązania tej umowy bądź jej wygaśnięcia. Skoro zatem postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie dotyczy pozwolenia na budowę udzielonego użytkownikowi wieczystemu nieruchomości i nie prowadzi do naruszenia praw właściciela nieruchomości, to nie dotyczy ono interesów właściciela. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podst. art. art.145 par.1 ust.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/. uchylił zaskarżoną decyzję ze skargi J. O., natomiast na podst. art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę Gminy Miasta C. Na podst. art. 152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.