IV SA 5189/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie WSA Elżbieta – Zielińska – Śpiewak, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J. i E. małżonków S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002r. II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. i E. małżonków S. kwotę 96 (dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. po rozpoznaniu wniosku J. i E. małżonków S. z dnia [...] czerwca 2002 r. na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących pogłębienie piwnicy w budynku mieszkalnym H. i M. M. usytuowanym w Ł. przy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie była wydawana decyzja administracyjna zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych . Inwestorzy dokonali bowiem w dniu 30 listopada 1999 r. zgłoszenia planowanych w piwnicy robót a Prezydent [...] poinformował małżonków M., że zgłoszenie to przyjęte zostało bez sprzeciwu . Organ uznał że skoro rozstrzygniecie nie miało charakteru decyzji to tym samym brak jest możliwości jego wzruszenia w trybie nadzwyczajnym — nieważnościowym. Odwołanie od tej decyzji do organu II instancji złożyli małżonkowie S. Podnieśli w nim, że roboty budowlane małżonków M. prowadzone w piwnicy to ich zdaniem samowola budowlana , domagali się wydania decyzji o przywróceniu obiektu do stanu pierwotnego . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że w sprawie robót budowlanych polegających na pogłębieniu pomieszczenia piwnicznego nie było wydawane pozwolenie na budowę tylko zgłoszenie . Dlatego słusznie organ I instancji uznał , że brak jest podstaw do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli małżonkowie S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Argumentując skargę podnieśli, że pogłębienie piwnicy przez małżonków M. było samowolą budowlaną . Konsekwencją tej samowoli powinno być nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, tymczasem organy nie dotykają w zaskarżonych decyzjach tej podstawowej dla sprawy kwestii. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie ale z innych przyczyn niż wskazane w jej motywach. Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności prowadzone było przez organ wskutek pisma inicjującego - " skargi " z dnia 26 czerwca 2002 r. małżonków S. skierowanego do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego . W piśmie tym skarżący przedstawili własną ocenę działań małżonków M. związaną z pogłębieniem piwnicy, twierdząc że jest to samowola budowlana i domagając się nakazania przywrócenia stanu pierwotnego. Jednocześnie podnosili dotychczasowe nieprawidłowe ich zdaniem działania organów nadzoru budowlanego jakie miały w tej sprawie miejsce. Zarzucili w szczególności brak wydania przez te organy decyzji w trybie art. 51 prawa budowlanego. Swoje żądania powtórzyli w pismach z dnia 17 i 20 sierpnia 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 10 października 2002 r. poinformował małżonków S., że ich skarga nie może być skutecznym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej albowiem takiej decyzji w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót pogłębienia piwnic nie było. Jednocześnie poinformował o przekazaniu wniosku do Wojewody [...] jako właściwego w sprawie o stwierdzenie nieważności. Po przekazaniu pisma Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności . Należy podkreślić, że analiza treści pism małżonków S. z dnia 26 czerwca 2002 r. oraz z dnia 17 i 29 sierpnia 2002 r. nie dawała organom podstaw do uznania . że domagają się oni wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Istotnie ich treść była niejednoznaczna a żądania słabo skonkretyzowane . Tym niemniej na organie spoczywał obowiązek ustalenia rzeczywistej woli strony . Jak wspomniano wola ta nie wynikała w sposób jednoznaczny z treści pism . Ich charakter był bardziej interwencyjny ( rodzaj skargi na działalność organów nadzoru budowlanego podejmujących czynności w tej sprawie ) niźli zawierający konkretne żądania . Dlatego trzeba przypomnieć ,że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony , które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem rozpoznania . Organ związany jest tym żądaniem . Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego , która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ , do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania , ma wątpliwości co do tego czego dotyczy wniosek — obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.07.2001 r. w sprawie IV S A 1091/99 LEX 78924 ). W sprawie niniejszej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego a także organ I instancji po przekazaniu mu pisma według właściwości , w oderwaniu od treści pism małżonków S. potraktowali je jako wnioski o stwierdzenie nieważności . Organy administracji nie podjęły działań , które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie żądania strony . Przyjęły tryb załatwienia sprawy z góry skazany, jeśli uwzględnić interes skarżących na niepowodzenie ( niewątpliwy braku decyzji o której mowa w zaskarżonych decyzjach ) . W tej sytuacji przyjęty tryb postępowania uznać należy za nieprawidłowy a wydane w takim postępowaniu decyzje za niezgodne z prawem . Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 , 9 , 77 § 1 kpa mającym wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Ponadto na podstawie art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II i III wyroku.