IV SA 5192/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Protokolant Małgorzata Kuskowska, po rozpoznaniu w dniu 09.06.2004 sprawy ze skargi R.Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.Ś. kwotę 10 zł. (dziesięć) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku R. Ś. o wstrzymanie wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. nakazującej R.Ś. doprowadzenie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w B., przy ul. [...], do stanu zgodnego z prawem, - odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ podał, iż decyzją z dnia [...] marca 1992 r. udzielono R. Ś. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Projektowana rozbudowa, zgodnie z planem zagospodarowania działki, zlokalizowana miała być w odległości 3m od granicy działki przy ul. [...], a od strony posesji przy ul. [...] nawiązywać miała do lica ściany południowo-zachodniej istniejącego budynku inwestora. W związku z istotnym odstąpieniem od udzielonego pozwolenia na budowę Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nakazał inwestorowi decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. wykonanie określonych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lipca 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1260/97 oddalił skargę wniesioną na decyzję organu odwoławczego. W październiku 1998 r. R.Ś. złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 wskazując na zmianę przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych są bowiem bardziej korzystne dla inwestora. Nadto zdaniem wnioskodawcy, organ powinien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o wydanie postanowienia na podstawie § 12 ust. 7 tegoż rozporządzenia, bądź sam wydać rozstrzygnięcie na podstawie tego przepisu. Złożony wniosek o wznowienie postępowania w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także przeprowadzone postępowanie nie wskazuje na istnienie przesłanek wznowieniowych. Organ wskazał, że zmiana przepisów nie stanowi nowej okoliczności faktycznej, bądź nowego dowodu, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nadto wznowione postępowanie toczy się w tej samej sprawie, która została rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z czym organ jest związany poglądem prawnym wyrażonym przez Sąd, który w wydanym wyroku stwierdził, że do niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z powyższym odnośnie wniosku inwestora o wydanie postanowienia na podstawie § 12 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14.12.1994 r. organ wskazał, iż przywołane rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane z 27 października 1994 r. a zatem jego przepisy nie mogą mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik R.Ś. podnosząc, iż decyzja narusza art. 107 kpa. Wskazał, iż decyzja zgodnie z jej osnową dotyczyć ma rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., gdy tymczasem organ już w tej sprawie (o wstrzymanie wykonania) wydał postanowienie, którym wstrzymał wykonanie decyzji. Zaskarżone orzeczenie, odmawiające uchylenia decyzji dotychczasowej nie odpowiada więc przedmiotowi postępowania. Z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika natomiast, że organ nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania w sprawie, mimo że postępowanie wznowiono już w lipcu 2000 r. Zdaniem odwołującego się rozbieżność pomiędzy przedmiotem rozpoznania a uzasadnieniem decyzji uzasadniają konieczność wycofania je z obrotu prawnego. Po wniesionym odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r. wydanym na podstawie art. 113 § 1 kpa, sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w swojej decyzji z dnia 18 lipca 2002 r. w ten sposób, że we wstępnej części rozstrzygnięcia wyrazy "o wstrzymanie wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].06.1997 r." zastąpił wyrazami "o wznowienie postępowania w sprawie objętej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego W [...] z dnia [...]06.1997 r.". Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, podzielając stanowisko wyrażone przez organ I instancji, wskazał dodatkowo, że przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności nie stanowią przesłanek z art. 145 § 1 kpa, uzasadniających uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik R. Ś., wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada przedmiotowi rozpoznania. Dopiero po sprostowaniu oczywistej omyłki dowiedział się czego decyzja dotyczy tzn. jaki wniosek został rozpoznany i dopiero od tego momentu ma możliwość realizacji swojego prawa do obrony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie części decyzji muszą być spójne bowiem stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i nie mogą samodzielnie istnieć w obrocie prawnym. Wymogi decyzji administracyjnej określone zostały w przepisie art. 107 kpa i odstępstwa od nich przesądzają o wadliwości tego aktu. Z akt postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny wynika, że decyzja organu I instancji, wydana w postępowaniu wznowieniowym, nie spełnia powyższych wymogów. Dopiero po wniesieniu przez skarżącego odwołania organ, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r. wydanym na podstawie art. 113 § 1 kpa, z urzędu sprostował oczywistą omyłkę w osnowie swojej decyzji wskazując, iż rozstrzygniecie dotyczy wniosku o wznowienie postępowania w sprawie objętej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., a utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., którą nakazano inwestorowi doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, nie zaś wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji. W ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego jest wadliwa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W odwołaniu skarżący wskazał, że zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie decyzji naruszają art. 107 kpa, gdyż osnowa decyzji nie odpowiada przedmiotowi postępowania. Decyzja jest dla niego niezrozumiała w związku z czym nie może zrealizować swojego prawa do wniesienia odwołania. Zarzut ten jest w pełni zasadny, gdyż dopiero po wniesieniu odwołania organ I instancji sprostował, jego zdaniem, oczywistą omyłkę. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie nie odniósł się do tego podstawowego zarzutu sprzeczności między uzasadnieniem a osnową decyzji i w związku z tym niezrozumieniem jej treści. W lakonicznym uzasadnieniu wskazał jedynie, iż powoływana przez skarżącego podstawa wznowieniowa nie uzasadnia uchylenia ostatecznej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się więc do "zarzutów", które w ogóle nie były podnoszone w skierowanym do niego odwołaniu, co było jego obowiązkiem, gdyż postępowanie odwoławcze nie jest postępowaniem prowadzonym "z urzędu" i organ przede wszystkim powinien odnieść się do stawianych zarzutów. Reasumując stwierdzić należy, iż nie do przyjęcia jest zaprezentowany przez organy obu instancji pogląd, że można utrzymać decyzję, w której rozstrzygnięcie dotyczy innego stanu prawnego i faktycznego niż wskazano to w uzasadnieniu. W związku z powyższym uznając, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 i art. 138 kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.