IV SA 520/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2004 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania R. C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...], odmawiającą skarżącemu nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Organ odwoławczy uznał, że "wnioskodawca posiada wykształcenie wyższe odpowiednie dla wnioskowanej specjalności, tj. legitymuje się dyplomem ukończenia Politechniki [...] w [...] specjalności inżynieria mostowa i komunikacyjna z tytułem inżyniera, uzyskanym (...) na Wydziale Budownictwa". Stwierdził także, że z książki praktyki zawodowej przedłożonej przy wniosku wynika, iż R. C. odbywał praktykę na budowie: od dnia [...].09.2000 r. do dnia [...].05.2002 r. w firmie W. jako "asystent inżyniera rezydenta" oraz od dnia [...].06.2002 r. do dnia [...].09.2002 r. w firmie D.w O. jako "asystent kierownika laboratorium". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i organ I instancji w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć wskazały, iż "stosownie do art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ust. 3 Prawa budowlanego, a także § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia MGPiB, warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest posiadanie odpowiedniego wykształcenia technicznego i odbycie praktyki zawodowej. Koniecznym warunkiem jest również zdanie egzaminu przed komisją powołaną przez wojewodę". Zaliczenie praktyki zawodowej uwarunkowane jest zaś wykonywaniem pracy spełniającej wymogi art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego, polegającej w tym wypadku na bezpośrednim pełnieniu funkcji technicznej na budowie i wykonywanej pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. A ponadto w/w wymagania dotyczące wykształcenia i praktyki muszą być spełnione łącznie. W ocenie organu II instancji Komisja ds. Uprawnień Budowlanych powołana zarządzeniem Wojewody [...] prowadząca postępowanie kwalifikacyjne w sprawie R.C., słusznie stwierdziła, że wykazana przez wnioskodawcę praktyka "nie posiada walorów praktyki zawodowej wymaganej do uzyskania uprawnień budowlanych, odbywała się bowiem pod kierunkiem osób wykonujących na budowie funkcje inspektorów nadzoru inwestorskiego, a nie kierownika budowy lub kierownika robót". W związku z tym organ odwoławczy przyjął, iż w świetle art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego praca na stanowisku "asystenta kierownika laboratorium" nie może być zaliczona, jako praktyka zawodowa, ponieważ nie można uznać jej za zatrudnienie "bezpośrednio na budowie". Podobnie nie może być uznana za taką praca na stanowisku "asystenta rezydenta". Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z konstrukcji przepisu art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego wynika bowiem, że praca wykonywana pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oznacza nadzór osoby zatrudnionej przy wykonywaniu tej samej pracy, a przedstawiona praktyka zawodowa nie spełnia tych wymagań. Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r., R. C. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o "dopuszczenie do nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej z przeprowadzeniem egzaminu". W skardze stwierdził m.in., iż "z konstrukcji powyżej przedstawionego artykułu [art.14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane] w sposób jasny i jednoznaczny wynika, iż praktyka ma odbywać się pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane (...)". Zdaniem skarżącego artykuł ten nie wskazuje jednak "dokładnie i nie precyzuje pod czyim kierunkiem należy odbywać praktykę zawodową, mówi on o odbywaniu praktyki zawodowej "pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane" – inspektor nadzoru budowlanego takie warunki spełnia zgodnie z przytoczonymi tu powyżej przepisami". Ponadto skarżący stwierdził, iż wnosi skargę na "na decyzję o numerze [...] wydaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z powodu naruszenia prawa to jest błędnej lub mylnej interpretacji" przedstawionych przez niego "przepisów obowiązujących w Prawie Budowlanym". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga R.C. nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 16 § 2 kpa i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, iż zaskarżona decyzja narusza prawo z powodu "błędnej lub mylnej interpretacji" przepisów ustawy Prawo budowlane. Nie zgadza się również z twierdzeniem, że art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane "nie wskazuje dokładnie i nie precyzuje pod czyim kierunkiem należy odbywać praktykę zawodową". Naczelny Sąd Administracyjny w licznych swych orzeczeniach przesądził kwestię wymagań kwalifikacyjnych niezbędnych do uzyskania uprawnień budowlanych. W niniejszej sprawie należy więc zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą przyjąć, iż "udzielenie uprawnień budowlanych określonej osobie jest (...) gwarancją i świadectwem, że ta osoba posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywana pracę w określonym zakresie. W związku z tym ustawodawca ma w pełni prawo ustalać odpowiednie wymagania w zakresie wiedzy teoretycznej i praktyki zawodowej" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 1998 r. IV SA 770/96 LEX nr 43296). Wbrew stanowisku skarżącego trzeba także stwierdzić, że treść art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane "bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona "w bezpośrednim rozumieniu". Powołany przepis bowiem w sposób jasny określa warunki zaliczenia praktyki zawodowej. Osobie, która ubiega się o uzyskanie uprawnień budowlanych może być zaliczona jako praktyka zawodowa, jedynie praca polegającą na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane (...) (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2000 r. IV SA 2095/98). Pojęcie "pod kierownictwem", użyte w art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oznacza zaś, że "takie funkcje były sprawowane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane" (zob. wyrok NSA z 17 maja 2001 r. IV SA 203/99 ONSA 2002/4/145). Praca wykonywana pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oznacza więc nadzór osoby zatrudnionej przy wykonywaniu tej samej pracy. Natomiast zupełnie inną funkcję pełni osoba sprawująca nadzór z ramienia inwestora (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2000 r. IV SA 2095/98). Zdaniem Sądu przepis art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane kładzie wyraźny akcent na to, aby "praca wykonywana była pod kierownictwem osoby posiadającej stosowne uprawnienia" (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2001 r. IV SA 774/99 LEX nr 78943). Sąd stoi również na stanowisku, że warunkiem do uzyskania uprawnień budowlanych w danej specjalności jest posiadanie odpowiedniego wykształcenia wyższego i odbycie wymaganej praktyki zawodowej. Przy czym oba te warunki dotyczące wykształcenia i praktyki muszą być spełnione łącznie (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 1998 r. IV SA 2112/96 LEX nr 43714 zob. także wyrok NSA z 16 października 1998 r. IV SA 1799/96 LEX nr 43757). Niespełnienie jednego z tych warunków uniemożliwia nadanie stosownych uprawnień. Z opisu zamieszczonego w książce praktyki zawodowej R.C. wynika, że "wykonywał on funkcje techniczne na budowie polegające na nadzorze (kierowaniu) budową dróg". W ocenie Sądu podobnie jak w ocenie organów obu instancji niewątpliwym jest, iż "prace te powinny być wykonywane pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane, która kierowała budową lub robotami budowlanymi i ponosiła pełną odpowiedzialność zawodową, w rozumieniu Prawa budowlanego, za wykonane roboty". Sąd uznaje także za słuszną argumentację organów, iż "zupełnie inne funkcje pełnią inspektorzy nadzoru inwestorskiego". Do nich należy bowiem sprawdzanie m.in. zgodności realizacji robót z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz kontrola jakości wykonanych robót, zastosowanych wyrobów budowlanych oraz urządzeń technicznych. Inspektorzy nadzoru nie kierują natomiast wykonywaniem robót budowlanych. W związku z tym "prowadzenie prac budowlanych z udziałem inspektorów nadzoru (...) nie może spełniać wymogów odbywania praktyki budowlanej pod kierunkiem osoby mającej odpowiednie uprawnienia budowlane" (zob. wyrok NSA z 5 marca 1999 r. IV SA 364/97, LEX nr 46658). Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego "kierowanie budowa lub innymi robotami budowlanymi " i "wykonywanie nadzoru inwestorskiego", to zupełnie różne samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Zatem organy I i II instancji słusznie przyjęły, iż praktyka R.C. nie spełnia wymagań art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu R.C. nie wykazał by odbył praktykę w wymaganym zakresie. Przede wszystkim zaliczeniu nie mogą podlegać okresy kiedy skarżący wykonywał "funkcje techniczne na budowie polegające na nadzorze (kierowaniu) budową dróg". Skoro więc skarżący nie odbywał praktyki pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w rozumieniu wyżej wskazanym, to nie było podstaw do zaliczenia mu praktyki zawodowej. To z kolei prowadzi do wniosku, ze skarżący nie spełnił warunków koniecznych do uzyskania uprawnień budowlanych. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji odmawiając nadania R.C. uprawnień do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wydały jedyne możliwe i słuszne rozstrzygnięcia. Sąd Najwyższy w wyroku z 1 czerwca 2000 r. III RN 185/99 stwierdził, iż "możliwa jest odmowa nadania uprawnień budowlanych bez przeprowadzenia egzaminu, o którym mowa w art. 12 ust. 3 ustawy (...) Prawo budowlane (...) , gdy osoba ubiegającą się o te uprawnienia nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych" (OSNP 2001/8/247). Z tych też względów na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.