IV SA 5208/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Teresa Kobylecka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Protokolant Joanna Dziedzic, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2004 r. sprawy ze skargi "P." Sp.z o.o. w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] listopada 2003r. Minister Kultury po rozpatrzeniu zażalenia " P." Sp. z o.o. z siedzibą w W., działając na podstawie art. art. 4 pkt 1 i art. 8 ust.l pkt 6 i ust. 6 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury ( Dz. U. z 1999r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.), art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust.l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 17 pkt 2,art. 106 § 1 i 5, art. 138 § Ipkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Delegatury w B. Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w T. z dnia [...] sierpnia 2003r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej ( maszt antenowy i kontener techniczny) wraz z przyłączem energetycznym na działce nr [...] w obrębie [...], położonej w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia podano, że teren objęty planowaną inwestycją znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie dawnego k. ( obecnie A.) wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] września 1992 r. Organ odwoławczy powołując się na pkt 10 Międzynarodowej Karty Ochrony Miast Historycznych z 1987 roku stanowiący, iż " wprowadzenie elementów o charakterze współczesnym może przyczynić się do wzbogacenia zespołu pod warunkiem, że nie będą one szkodzić harmonijnej całości jego zabudowy", stwierdził, że w omawianym przypadku szkoda byłaby ewidentna, gdyż realizacja planowanej inwestycji w otoczeniu zabytków ze względu na swoją formę szpeciłaby historyczną zabudowę. Ochrona zespołów historycznych nie ogranicza się tylko do budynku, ale również do charakterystycznych cech ukształtowania zespołu. stanowiących o jego indywidualnym wyrazie, którego celem jest poszanowanie i wzmocnienie panującej w zespole harmonii. Ochrona dóbr kultury wymaga stosownej przestrzennej koordynacji realizacji różnych celów i zadań, w tym także zagospodarowania przestrzeni sąsiadującej z obiektami lub terenami, które stanowią przedmiot ochron)', jako dobra kultury, na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury, a w szczególności z jej art. 3 ust. 1 i 2, stanowiącym, iż ochrona dóbr kultur)' polega m.in, na zapewnieniu warunków trwałego zachowania, polegającym na utrzymaniu właściwej ekspozycji przestrzennej i dostosowanie architektury, formy, funkcji obiektu do wartości stanowiących o właściwym zakomponowaniu przestrzeni tego fragmentu miasta. Mając to na uwadze Minister Kultury stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. W skardze na to postanowienie pełnomocnik " P. Sp. z o.o. w W. wniósł o jego uchylenie i wydanie postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w B. przy ul. [...]. Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania , w tym art. 124 § 1 kpa w związku z art. 141 i art. 107 kpa . Ponadto podniósł, że Minister Kultury wskazał błędną podstawę prawną dla podjętego rozstrzygnięcia , powołując w podstawie prawnej art. 4 pkt 1. art. 8 ust.l pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury, gdyż zastosowane przepisy nie stanowią i nie mogą stanowić materiał noprawnej podstawy do rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie zmierzającej do wydania uzgodnienia. Także powołana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Międzynarodowa Karta Ochrony Miast Historycznych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania uprawnienia, gdyż nie jest postanowieniem ratyfikowanej umowy międzynarodowej, tym samym nie jest normą prawa administracyjnego. Organ drugiej instancji nie wskazał w uzasadnieniu na czym polegałaby szkoda w harmonijnej całości zabudowy oraz jakie formy przybrałoby ewentualne zniekształcenie budynku oraz jego otoczenia. Ponadto organ błędnie i w sposób dowolny dokonał interpretacji art. 3 ust.l i 2 ustawy o ochronie dóbr kultury, a w szczególności, że " przez zapewnienie warunków trwałego zachowania " należy rozumieć utrzymanie właściwej ekspozycji przestrzennej i dostosowanie architektury, formy, funkcji obiektu do wartości stanowiących o właściwym zakomponowaniu przestrzeni przedmiotowego fragmentu miasta, W ocenie pełnomocnika organ nie wskazał naruszenia prawa, gdyż planowana inwestycja w żaden sposób nie narusza przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury. Przedmiotowa inwestycja jako typowa instalacja pod stację bazową telefonii komórkowej nie może być uznana za budowę o interesującym wyglądzie, to z uwagi na swoje funkcje, w tym służące pośrednio ochronie dóbr kultury, jest, w ocenie pełnomocnika skarżącego, dopełnieniem infrastruktury oraz nieodłącznym elementem zabudowy współcześnie istniejącej zarówno w substancji historycznej jak i współczesnej - nowej. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych f Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę zaskarżonych aktów pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Innymi słowy, kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania legalności wydanych aktów administracyjnych, a to oznacza, że nie może zastępować organów administracji publicznej w rozpatrywaniu indywidualnych spraw i wydawać akty administracyjne za te organy. Nieuprawnione jest więc, zawarte w skardze, żądanie pełnomocnika skarżącego wydania przez Sąd postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej wraz zasilaniem energetycznym na działce nr [...] położonej w B. przy ul. [...]. Stosownie do brzmienia przepisu art 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia), decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, wydaje się po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienie takie, dokonywane w trybie art. 106 kpa w formie odrębnego rozstrzygnięcia miało na celu przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie wymogów ochrony zabytków znajdujących się na tym obszarze. Z akt sprawy wynika, że dla terenu - działki nr [...] - na którym planowana jest inwestycja objęta wnioskiem inwestora nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzone było przez Prezydenta Miasta B. zgodnie z procedurą określoną w art. 44 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków ze względu na brak planu zagospodarowania przestrzennego będzie dotyczyło tych inwestycji, których realizacja przewidziana jest w sąsiedztwie zabytków i tylko w aspekcie wymogów wynikających z ustawy o ochronie dóbr kultury. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej ( maszt antenowy stalowy o wysokości 50 metrów i kontener techniczny) wraz z zasilaniem energetycznym ma być realizowana na działce nr [...]. na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...].09.1992r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. zespół szkoły, wpisany do [...], składający się z budynku szkolnego od północy graniczący z zieleńcem, a z pozostałych stron otoczony podwórzem z niewielkim parkiem oraz budynku mieszkalnego otoczonego ze wszystkich stron podwórzem. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że ochrona dóbr kultury wymaga stosownej przestrzennej koordynacji realizacji różnych celów i zadań, w tym także zagospodarowania przestrzeni sąsiadującej z obiektami lub terenami, które stanowią przedmiot ochrony jako dobra kuitury, zarówno na etapie sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 1 ust.2 pkt 4 w związku z art. 10 ust.l pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1, art. 11 ustawy o ochronie dóbr kultury) , jak i w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 40 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 5 ust.l i art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury ) - por. wyrok SN z dnia ł4.łO.1999r.JlI RN 82/99, OSNAPiUS 2000/15/571 i wyrok SN z 10.08.2002r. U\ RN 175/01 M. Prawniczy 2002/21/964. W ocenie Sądu, organy uzgadniające obu instancji dokonując uzgodnienia pod względem ochrony konserwatorskiej trafnie przyjęły, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ceiami ochrony dóbr kultury określonymi w art. 3 ust.l i 2 ustawy z dnia 15 lutego o ochronie dóbr kultury ( Dz. U. z 1999r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.), a to dlatego, że zgodnie z wolą ustawodawcy ochrona dóbr kultury polega m.in. na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Wbrew zarzutom skargi organy uzgadniające prawidłowo przyjęły, że " zapewnienie warunków trwałego zachowania dobór kultury" obejmuje: utrzymanie właściwej ekspozycji przestrzennej i dostosowanie architektury, formy, funkcji obiektu do wartości stanowiących o właściwym zakomponowaniu przestrzeni tego fragmentu miasta, na którym usytuowane są dobra kultury podlegające ochronie konserwatorskiej. Należy mieć na uwadze, iż przedmiotem ochrony konserwatorskiej w myśl art. 5 ust.l cyt. ustawy są dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od stanu ich zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. W wyniku tego działalność inwestorska w otoczeniu zabytków podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim. Wobec tego nie można pominąć art 27 ust.3 cyt. ustawy, z którego wynika, że inwestycja nie może negatywnie wpływać na objęte ochroną konserwatorską otoczenie sąsiadującego zabytku, tzn. przyczyniać się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. W rozpoznawanej sprawie organy uzgadniające obu instancji uznały, że realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie negatywnie - zeszpeci- historyczną zabudowę, zdysharmonizuje historycznie ukształtowaną przestrzeń, spowoduje zniekształcenie osi widokowych na zabytki. W tym kontekście należy stwierdzić, wbrew twierdzeniom skargi, iż organy konserwatorskie określił)'' na czym polega ochrona wpisanych do rejestru zabytków, znajdujących się na działce nr [...], na której skarżący zamierzał zrealizować inwestycję stacji telefonii komórkowej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem obu organów konserwatorskich, że realizacja wieży stalowej o wysokości 50 m oraz konteneru technicznego nie przyda walorów otoczeniu historycznych zabytków i wpłynie negatywnie na ich otoczenie. Skarżący w istocie podziela to stanowisko, skoro przyznaje w skardze, że przedmiotowa inwestycja będąca typową instalacją pod stację bazową telefonii komórkowej nie ma " interesującego wyglądu ". Dlatego też. ze względu na cele ochrony dóbr kultury określone przez ustawodawcę w ustawie z .dnia 15 lutego o ochronie dóbr kultury nie do zaakceptowania są argumenty skargi, że za realizacją tej inwestycji w otoczeniu wskazanych powyżej zabytków przemawia to, że ze względu na swoje funkcje będzie pośrednio służyć ochronie dóbr kultury, będzie dopełnieniem infrastruktury, a nadto jest nieodłącznym elementem istniejącej zabudowy współczesnej ( nowej), czy też historycznej. Wprawdzie Minister Kultury w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędnie powołał się na art. 10 Międzynarodowej Karty Ochrony Miast Historycznych , która nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, to jednak zważyć należy, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że organ naczelny swoje rozstrzygnięcie oparł na przepisach powołanej powyżej ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury, gdyż wyraźnie wskazał w uzasadnieniu, że realizacja inwestycji jest niezgodna z art. 3 ust 1 i 2 tej ustawy. Chybione są zarzuty skargi odnośnie wskazania błędnej podstawy prawnej dla podjętego rozstrzygnięcia , a to dlatego że, powołane przez Ministra Kultury przepisy art. 4 pkt 1 i art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 15 lutego 19ó2r. o ochronie dóbr kultury stanowią o jego właściwości do wydania zaskarżonego postanowienia. Natomiast przepis materialnoprawny- art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy- stanowiący podstawę wydanego rozstrzygnięcia organ naczelny wskazał w uzasadnieniu postanowienia. Nietrafny jest też zarzut skargi, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada warunkom z art. 124 kpa. Minister Kultury w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał przepisy w oparciu o które wydał rozstrzygnięcie, a także podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, wobec niestwierdzenia wad zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270).