IV SA 523/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Cysek Sędzia WSA M. Małaszewska - Litwiniec (spr.) Asesor WSA T. Wykowski Protokolant P. Bednarz po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków prowadzenia robót 1. uchyla zaskarżoną decyzję ; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Ogólnopolskiego T. kwotę 96 (dziewięćdziesięciu sześciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska decyzją z dn. [...].01.2003 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dn. [...].08.2002 r., nr [...], ustalającą warunki prowadzenia robót polegających na zabezpieczeniu stopy wału przeciwpowodziowego rzeki W. na [...] km, prawym brzegu w miejscowości B. W ustaleniu przedmiotowych warunków zastrzeżono m. in. wykluczenie negatywnego oddziaływania tych robót na zachowanie walorów przyrodniczych projektowanego rezerwatu "[...]", utrzymanie i zachowanie izolacji wysp i piaszczystych łach stanowiących siedliska ptaków. Do wniosku o ustalenie owych warunków dołączony został operat wodnoprawny na przedmiotowe zadanie. Z decyzji organu I instancji wynikało, że zabezpieczenie to na odcinku bezpośredniego zagrożenia, projektuje się wykonać w formie opaski materacowej o długości 235 m oraz dwóch poprzeczek o długości 32 m i o długości 61,4 m. Projektowanego zabezpieczenia stopy wału nie uznano za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dn. 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz.627 ze zm.), wpływ taki na środowisko zamierzonych robót budowlanych nie wynikał także z przepisów rozporządzenia z dn. 14.07.1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. nr 93, poz.589 ze zm.). W decyzji zaznaczono, że [...] Przełom W. posiada unikatowe w skali europejskiej walory przyrodnicze i krajobrazowe, a uznany został za europejski korytarz ekologiczny. Rejon projektowanej inwestycji znajduje się w C. Obszarze Chronionego Krajobrazu. Ogólnopolskie T. w swych wystąpieniach domagało się nałożenia warunku zastąpienia planowanych poprzeczek konstrukcjami ostróg, które będą wyprowadzone z prawego brzegu w kierunku tamy równoległej lecz nie będą z nią połączone, a zakończą się na ok. 10 m przed nią. Wojewoda [...] w swej decyzji zaznaczył, że o rozwiązaniach technicznych zabezpieczenia przeciwpowodziowego brzegu rzeki rozstrzyga projektant i inwestor, a przedmiotowa decyzja nie precyzuje szczegółów technicznych. Od decyzji Wojewody [...] z dn. [...].08.2002 r. odwołało się dopuszczone do udziału w sprawie na prawach strony Ogólnopolskie T. z siedzibą w G., które uznało, że przytoczone zastrzeżenie zawarte w tej decyzji jest trwale niewykonalne, co czyni decyzję nieważną z mocy art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Wszak połączenie bezpośrednio z tamą równoległą poprzecznych budowli wyprowadzonych z prawego brzegu rzeki, spowoduje zanik (przy stanach wód niższych od średnich) przepływu wody pomiędzy tym brzegiem a tamą równoległą. Towarzystwo podniosło, iż taki stan rzeczy potwierdziła ekspertyza wykonana na zlecenie Wojewody [...] hydrologa, znawcy zagadnień wpływu budownictwa wodnego na warunki przyrodnicze międzywala W. Podkreśliło także, iż zwracało się do Wojewody [...] z żądaniem sprecyzowania owego warunku prowadzenia przedmiotowych robót, bowiem nie jest jasny i czytelny. W tym zakresie wnosiło o uzupełnienie decyzji przez podanie inwestorowi jednoznacznie brzmiących warunków prowadzenia prac, tak by na etapie realizacji inwestycji było możliwe sprawdzenie prawidłowości wykonania decyzji, jednakże postanowieniem z dn. [...].10.2002 r., nr [...] Wojewoda odmówił uzupełnienia tej decyzji, pouczając iż Towarzystwo może je zaskarżyć w odwołaniu od jego decyzji. W uzasadnieniu decyzji z dn. [...].01.2003 r., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Wojewody, Minister Środowiska zaznaczył, że celowość i zakres prowadzonych robót ustalana jest w postępowaniu wodnoprawnym, a rozwiązania techniczne budowli w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast przedmiotowa decyzja odnosi się wyłącznie do działań w trakcie realizacji robót. Proponowana przez Towarzystwo zmiana owego warunku postanowieniami szczegółowymi stanowiłaby w istocie zawężenie problemu, bowiem trudno jest przewidzieć i wymienić wszystkie negatywne czynności, które mogą wystąpić w trakcie wykonywania robót. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Towarzystwo rozszerzyło zarzuty i zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie zasad przeprowadzenia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska oraz zasad dotyczących uzupełniania decyzji na wniosek strony, zgodnie z art. 111 Kpa, a poza tym "zasad jasnego, nie budzącego wątpliwości rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej". W szczególności OT. podniosło, iż jego zdaniem, decyzja organu I instancji wymagała dopełnienia procedury z zakresie oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 32 i art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wobec braku zamieszczenia przez organ I instancji informacji w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa ustalone warunki prowadzenia robót są nieważne z mocy prawa, zgodnie z art. 11 powołanej ustawy. Ponadto wyraziło przekonanie, iż odmowa uzupełnienia decyzji powinna przybrać formę decyzji, a nie postanowienia. Powtórzyło także zarzut niewykonalności decyzji ustalającej, skoro przyjęte do realizacji rozwiązania techniczne w swej istocie wykluczają uniknięcie negatywnego oddziaływania robót na środowisko projektowanego rezerwatu. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł ojej oddalenie. Odnosząc się do nowych zarzutów zauważył, iż stosownie do art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymagane jest przed wydaniem decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia, mogajcego znacząco oddziaływać na środowisko. W rozporządzeniu RM z dn. 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko tego typu roboty nie zostały wymienione w § 3 ust. 1 pkt 11 lit. K, a znalazła się tam regulacja rzek i urządzenia przeciwpowodziowe z wyłączeniem ich konserwacji i rekonstrukcji. Stąd w omawianej sprawie organ właściwy nie stwierdził obowiązku sporządzenia raportu i przeprowadzenia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Minister podniósł ponadto, że w sporządzonej opinii hydrologa roboty te mają charakter remontu, bądź odbudowy i wzmocnienia istniejących budowli regulacyjnych (str. 3 i 8 opinii sporządzonej w lutym 2002 r.). Z opinii tej wynikało również, iż rozwiązanie bardziej przyjazne środowisku posiada tę wadę, że będzie szybko niszczone i wymagać będzie częstych remontów (str.9 opinii). Minister Środowiska zaznaczył także, iż przedmiotowa decyzja ustalająca warunki prowadzenia robót wydana została na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (jej art. 41 a), które nie wymagają udziału społeczeństwa w postępowaniu. Organ odwoławczy podkreślił również, że przedmiotem jego oceny nie było postanowienie Wojewody z dn. [...].10.2002 r. odmawiające uzupełnienia decyzji, bo nie było ono przedmiotem złożonego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dn. [...].01.2003 r. nie odpowiada prawu i z tego względu nie może nadal funkcjonować w obrocie prawnym. Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem do rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym także do zbadania, czy kontrolowana decyzja spełnia warunki wynikające z obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji Ministra jest bardzo lakoniczne i skrótowe. Minister nie odniósł się do kwestii podniesionej w decyzji Wojewody [...], a mianowicie, czy projektowanego zabezpieczenia stopy wału słusznie nie uznano za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dn. 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Fakt, iż zarzut ten Towarzystwo podniosło dopiero w skardze skierowanej do NSA nie ma znaczenia w sprawie. Minister nie przesądził ostatecznie, na czym dokładnie zamierzone przedsięwzięcie ma polegać, czy uznaje je jedynie za rekonstrukcję istniejącego urządzenia wodnego, (budowli przeciwpowodziowej), dla którego nie należy wydawać owych warunków prowadzenia robót, ponieważ nie zmieniają stosunków wodnych, a wówczas postępowanie o ich ustalenie należałoby uznać za bezprzedmiotowe, czy też traktuje je jako modernizację i w części budowę nowego urządzenia wodnego. Należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie Ministra, zwłaszcza w świetle odpowiedzi na skargę cechuje wewnętrzna sprzeczność. W swej decyzji Minister zaznaczył, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 41 a ust. 1 ustawy O ochronie przyrody, a decyzja ustalająca warunki prowadzenia robót wymienionych w tym przepisie odnosi się wyłącznie do działań podejmowanych w trakcie ich realizacji. Pominął natomiast całkowicie wymogi wynikające z art. 46 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym także dopuszczenie do udział w sprawie społeczeństwa (art. 53 tej ustawy). Jednocześnie w odpowiedzi na skargę, nie uzasadniając dlaczego, zauważył że w rozpatrywanej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dn. 27.04.2001 r. Prawo Ochrony Środowiska, podczas gdy, jak słusznie podnosi OT., art. 46 ust. 4 pkt 5 w zw. z ust. 1 tego artykułu stanowi, że właśnie te decyzje wydawane na podstawie ustawy o ochronie przyrody, jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Z kolei art. 53 tej ustawy zobowiązuje organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji (wojewodę) do zapewnia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wspomnieć tu także trzeba o konsekwencjach przewidzianych w art. 11 tej ustawy, zgodnie z którym decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Na marginesie prowadzonych rozważań należy stwierdzić, że za pierwszym rozwiązaniem, zmierzającym do uznania, że zamierzone prace nie wymagają wydania warunków prowadzenia robót, przemawia pośrednio stwierdzenie Ministra zawarte w odpowiedzi na skargę, w którym powołuje się / na rozporządzenie RM z dn. 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, gdzie tego typu roboty nie zostały wymienione. Minister wskazał wówczas, że w § 3 ust. 1 pkt 11 lit. k, wśród przedsięwzięć, które mogą wymagać sporządzenia raportu znalazła się regulacja rzek i urządzenia przeciwpowodziowe z wyłączeniem ich konserwacji i rekonstrukcji. Rozporządzenie to nie znajduje jednakże zastosowania w rozpatrywanej sprawie z uwagi na zapis jego § 5, który przesądza o tym, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy poprzedniego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dn. 14.07.1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Rozporządzenia tego w zaskarżonej decyzji Minister nie poddał jednakże analizie, w wyniku czego nie przesądził, czy zamierzone prace wymagają wydania owych warunków prowadzenia robót. W tym stanie rzeczy, mając na względzie niewyjaśnienie przez Ministra Środowiska wszystkich istotnych aspektów sprawy, a co za tym idzie pobieżną analizę kontrolowanego orzeczenia, należało wyeliminować tę decyzję z obrotu prawnego, zobowiązując Ministra do gruntownego rozważenia powstałych zagadnień, dogłębnego ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, przy ("zachowania- zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 Kpaj Jednocześnie należy zauważyć, że pozostałe zarzuty podniesione przez Towarzystwo nie znajdują uzasadnienia i jako takie nie mogły zostać uwzględnione. W szczególności wymaga podkreślenia, że z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Inspektoratu w P. z dn. 14.03.2002 r. skierowanego do [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa wynika, że zamierzone prace budowlane mają zabezpieczyć przed katastrofą zniszczenia wału przeciwpowodziowego i zalania Doliny [...] i tylko dzięki tym budowlom powstały w tym miejscu odsypiska. W piśmie tym stwierdzono, że proponowane osiągnięcie ochrony / przed erozją stopy wału przez budowę opaski, ale bez tam poprzecznych jest absolutnie nie do przyjęcia ze względu na to że : proponowane rozwiązanie zamiast wypłycenia dna między tamą równoległą a brzegiem, w szybkim czasie doprowadzi do jego pogłębienia pomiędzy istniejącą tamą równoległą a opaską, przez co obie budowle oraz wał przeciwpowodziowy szybko uległyby zniszczeniu, zawirowania powyżej i poniżej opaski, bez zmniejszenia poprzeczkami prędkości przy przepływie w tak wąskiej przestrzeni, doprowadziłoby do zwiększenia w sposób zasadniczy erozji powyżej i poniżej opaski. Z tego względu nie jest możliwa w tak newralgicznym punkcie rzeki kombinowana, eksperymentalna budowla, która z dużym prawdopodobieństwem może doprowadzić do zniszczenia wału. Z przytoczonych przyczyn zarzuty OT. odnośnie warunku sformułowanego w decyzji Wojewody [...] z dn. [...].08.2002 r. są co najmniej wątpliwe, a przyjęte do realizacji rozwiązania techniczne dają szansę na trwałe umocnienie wałów przeciwpowodziowych, chroniąc obszary przyległe przed zalaniem. Ponadto organ orzekający prawidłowo - w formie postanowienia -odmówił uzupełnienia przedmiotowej decyzji, które w myśl art.142 Kpa podlegało zaskarżeniu w odwołaniu od owej decyzji. Ze wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - orzekł jak w sentencji. O niewykonaniu wyroku do czasu jego uprawomocnienia się orzeczono na podstawie art. 152 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z zastrzeżeniem art. 97 § 2 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.