IV SA 5241/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Asesor WSA Anna Szymańska Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2004 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego uchyla zaskarżoną decyzję; zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Minister Środowiska w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. uchylił decyzję wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. udzielającą na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. pozwolenia wodnoprawnego na rozbiórkę, wykonanie i przebudowę przepustów i mostów zlokalizowanych w ciągu autostrady [...] od km 81,9 do 104,1 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie Ministra Środowiska decyzja Wojewody [...] w pkt II 7 nie spełniała wymogów art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) - zwanej dalej Prawem wodnym z 2001 r., skoro przepis ten wymaga określenia przez organ administracji publicznej wysokości kosztów utrzymania urządzeń wodnych, do uczestniczenia których zobowiązuje. Tymczasem Wojewoda [...] odwołał się jedynie do pisma [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. z dnia [...] kwietnia 2003 r. [...] Nieprecyzyjnie też sformułowano punkt II 3 organu I instancji, bo w zakresie nakładanego obowiązku odesłano do dokumentacji technicznej. Podobnie w pkt I decyzji Wojewody [...] choć określono "usytuowanie i niezbędne parametry projektowanych, przebudowywanych i likwidowanych urządzeń wodnych "zgodnie z ...przepisem Prawa wodnego" to niedopuszczalnym było powołanie się na dokumentacje zawartą w operacie wodnoprawnym. Uprawnienia i obowiązki stron wynikają bowiem z pozwolenia wodnoprawnego, a nie z operatu wodnoprawnego. Minister Środowiska wskazał też na bezpodstawność (zbędność) rozstrzygnięć zawartych w pkt II 2, pkt II 4, pkt II 5, pkt II 6 oraz konieczność uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w pkt II 8 decyzji Wojewody [...] . Ponadto według organu odwoławczego z decyzji Wojewody [...] nie określono wprost adresata uprawnień i obowiązków i niewłaściwie określono występującego w imieniu wnioskodawcy pełnomocnika. W złożonej skardze Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. zarzuciła decyzji Ministra Środowiska naruszenie art. 113 § 1 kpa, skoro Wojewoda [...] jednoznacznie wskazał jakiemu podmiotowi udziela pozwolenia wodnoprawnego. Pomyłka zaś co do wskazania pełnomocnika może być usunięta w trybie art. 113 § 1 kpa. Odpowiadając na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację dodał w szczególności, że kwestia właściwego oznaczenia pełnomocnika nie była główną podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek pełne uzasadnienie konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego tego rozstrzygnięcia organu odwoławczego wymaga podniesienia przez Sąd z urzędu szerszej i nieco odmiennej, niż zawarta w skardze argumentacji. Możliwość ta istnieje w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), która w niniejszej sprawie ma zastosowanie z mocy art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim zważyć należy, iż przedmiotem zaskarżenia w sprawie była decyzja kasacyjna organu odwoławczego związana z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tego typu rozstrzygnięcie organu odwoławczego - jak zgodnie podkreśla doktryna prawnicza i utrwalone orzecznictwo sądowe jest wyjątkiem od zasady ponownego, merytorycznego rozpoznawania sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy. Przesłanki jego stosowania muszą być zatem pojmowane ściśle i niedopuszczalna jest jakakolwiek wykładnia rozszerzająca (poz. B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 1918 str. 666 - 668, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1496/02 M. Prawn. 2004/2/60). Wyłączną przesłankę wydania decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, związaną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji określa art. 138 § 2. Zachodzi ona wobec tego tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Żadne inne wady decyzji organ pierwszej instancji, czy też postępowania je poprzedzającego nie mogą upoważniać organu odwoławczego do wydawania omawianego typu decyzji Ponadto podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy może samodzielnie przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa). Stosując rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy nie może poprzestawać tylko na krytycznej ocenie decyzji organu pierwszej instancji i wytykaniu jej wad, ale musi wykazać, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, podając podjęcia jakich czynności będzie ono wymagało oraz dlaczego nie byłoby wystarczające, czy też możliwe poprzestanie na realizacji uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 kpa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia podkreślonych wyżej wymagań. Wprawdzie wytyka ona wady decyzji organu pierwszej instancji, ale nie wykazuje jednocześnie, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, czy też nawet w znacznej części. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wspomniano jedynie o potrzebie przeprowadzenia "postępowania wyjaśniającego", bez skonkretyzowania, jakie to czynności zdaniem organu odwoławczego winny być podjęte i podania dlaczego dalsze "wyjaśnienie" sprawy przekraczałoby kompetencje organu odwoławczego. Z całą pewnością konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie mogła wiązać się ze zwróceniem uwagi przez organ odwoławczy na bezpodstawność lub zbędność niektórych rozstrzygnięć Wojewody [...] , jak i na brak tylko podania uzasadnienia podjęcia innych. Podniesienie natomiast przez Ministra Środowiska usterek związanych z nieprecyzyjnym (skrótowym - polegającym na odwoływaniu się do zgromadzonej w sprawie dokumentacji), choć ma walor dydaktyczny nie oznacza, ze wystąpiła przesłanka do orzekania w myśl art. 138 § 2 kpa. Nie wiadomo bowiem, dlaczego sam organ odwoławczy, który winien dysponować całością zgromadzonej w sprawie dokumentacji, odpowiednio nie doprecyzował - w uznany za właściwy przez siebie sposób - decyzji organu I instancji. Na marginesie dodać należy, iż w zakresie wykładni art. 128 § 1 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. (co do potrzeby określenia przez organ także wysokości kosztów utrzymania urządzeń wodnych, do uczestniczenia w których zobowiązuje stronę) pogląd Ministra Środowiska przedstawiony został bez przeprowadzenia jakichkolwiek rozważań na gruncie analizy powołanego przepisu, a sprawa nie jest wcale w ocenie Sądu oczywista. Z przepisu tego wynika z całą pewnością upoważnienie organu wydającego pozwolenia wodnoprawne "w miarę potrzeby do zobowiązania strony do uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych stosownie do odnoszonych korzyści". Odniesienie zaś korzyści przez stronę jest sprawą przyszłą i trudną do sprecyzowania w chwili wydawania pozwolenia wodnoprawnego oraz może być przedmiotem sporów między stronami. Konieczne byłoby tu nadto przekonanie, że spory te nie mają charakteru cywilnoprawnego. Sąd podziela też zarzut skargi, iż wbrew stanowiska Ministra Środowiska i w decyzji Wojewody [...] w sposób wystarczający został spełniony wymóg art. 107 § 1 kpa - określenia strony (adresata decyzji). Na ocenę w tym względzie nie wpływały wypowiedzi zawarte w decyzji organu pierwszej instancji na temat pełnomocnika, skoro pełnomocnik działa w imieniu i na rzecz mocodawcy. Co prawda trudno mówić o naruszeniu w sprawie art. 113 § 1 kpa, zważywszy, iż nie był on w niej stosowany, ale nie ma też wątpliwości zagadnienie niewłaściwego oznaczenia pełnomocnika nie mieści się także w przesłance określonej w art. 138 2 kpa. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 powoływanej już ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.