IV SA 5244/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia NSA Anna Żak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi S. i D. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. i D. N. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 1993 roku, Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił J.W. pozwolenia na budowę szopo – garażu o powierzchni 404,7 m2 i kubaturze 2230 m3 na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 roku, Nr [...] Wojewoda [...] z urzędu stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1993 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art.3 i art.21 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229 ze zm.). Zgodnie z treścią art.3 wymienionej ustawy obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z kolei zgodnie z treścią art.21 ust.1 i 3 tejże ustawy podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno – budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Palny realizacyjne i architektoniczno– budowlane podlegają natomiast zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji państwowej. W miejscowym planie zagospodarowania Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1987 roku [...] obowiązującym w dniu wydania decyzji nr [...] teren działki o nr ew. [...] położnej przy ul. [...] na którym w planie realizacyjnym został usytuowany szopo – garaż jest oznaczony symbolem [...]. Z zapisu w planie wynika, że teren ten to tereny zieleni nadbrzeżnej doliny rzeki [...] – prawo i lewobrzeżnej, do adaptacji, uporządkowania i uzupełnienia. Na terenie tym przy obu brzegach należy zaprojektować założenie parkowe z ciągami pieszo – spacerowymi o charakterze ścieżek zdrowia dla rekonwalescentów. Istniejąca zabudowa w dolinie rzeki do sukcesywnego przenoszenia, a rzemiosło uciążliwe do likwidacji. Starorzecze rzeki [...] przeznacza się do sukcesywnej rekultywacji. Powyższe zapisy wskazują, iż decyzja w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę szopo – garażu jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem narusza art.3 i art.21 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] października 2001 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołań W.G. C. s.c. oraz M. W. C. s.c. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 roku i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pogląd Wojewody [...] o rażącym naruszeniu art.3 i art.21 ust.1 ustawy z dnia ustawy z dnia 24 października 1974 roku– Prawo budowlane jest niezasadny. Plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na terenie objętym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. [...] lipca 1993 roku. Z uwagi na ogólny charakter planu oraz ogólnikowość jego zapisów nie jest zasadne twierdzenie, iż lokalizacja budynku szopo – garażu jest sprzeczna z tym planem. Treść planu wskazuje jedynie wyraźnie, iż na tym terenie należy likwidować rzemiosło uciążliwe oraz, że przy brzegach rzeki [...] należy zaprojektować ciągi pieszo – spacerowe. Budynek zrealizowany przez inwestora został zrealizowany w odległości 70 m od brzegu rzeki, a inwestor prowadził gospodarstwo rolne. Także w pozostałym zakresie plan nie zawiera zapisów, które uniemożliwiałyby realizację przedmiotowej inwestycji. Wyrokiem z dnia 03 lutego 2003 roku, sygn. akt IV SA 3903/01 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi D. i S. N. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 roku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż naruszone zostały w toku postępowania administracyjnego przepisy art.6 kpa, art.7 kpa, art.8 kpa, art.9 kpa i art.11 kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że pozwolenie na budowę szopo – garażu zostało wydane zgodnie z postanowieniem planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Tymczasem stwierdzenie to nie znajduje wystarczającego oparcia w aktualnie zebranym w sprawie materiale. Przyjmując, iż działka o nr ew. [...] położna jest na terenie oznaczonym dwoma symbolami tj. [...] i [...] organ odwoławczy winien dokładnie ustalić położenie przedmiotowego obiektu na działce. Ustalenie to ma bowiem podstawowe znaczenie dla stwierdzenia, które postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego będą mieć zastosowanie do w/w obiektu. Przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] jest różne. Badając sprawę zgodności lokalizacji szopo – garażu organ odwoławczy winien dokonać szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę szopo – garażu. Należało zbadać czy wydana została w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz czy kontrolowana decyzja jest z nią zgodna. Brak akt dotyczących postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji wskazuje, że nie badano sprawy w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 roku, Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w aktach sprawy brak jest oryginalnego planu realizacyjnego bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii tego planu stanowiącego integralną część decyzji z dnia [...] lipca 1993 roku. Organ I instancji winien więc w toku prowadzonego postępowania bądź załączyć oryginał planu realizacyjnego bądź podjąć działania zmierzające do jego odtworzenia zaginionego załącznika. Nadto w oparciu o tenże egzemplarz planu realizacyjnego organ administracji winien ustalić dokładne położenie obiektu na działce. Wojewoda [...] zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie z naruszeniem art.7, art.77§1 i art.103§3 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli D. i S. N. podnosząc zarzut, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sąd u Administracyjnego. Zdaniem skarżących inwestor posługuje się spreparowanym załącznikiem do decyzji Nr [...]. Zdaniem skarżących dokumentacja, o której mowa jest w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie istnieje, gdyż wielokrotnie próbował on ją uzyskać. Nadto zdaniem skarżących utajniony został fakt, iż szopo – garaż jest samowolą budowlaną, został pobudowany niezgodnie z planem zagospodarowania i nie otrzymał pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zdaniem skarżących zmierza do utajniania, fałszowania i matactwa by załatwić sprawę M.W., który nie posiada żadnego zezwolenia na przedmiotowy obiekt. Prowadzona przez M. W. działalność jest skierowana bezpośrednio na ich posiadłość, spowodowała zniszczenie ich obiektów budowlanych, zanieczyszczenie działki, środowiska. Wpływa też bezpośrednio na ich życie i zdrowie, a to wszystko wchodzi w zakres ochrony interesów osób trzecich wynikającej z art.5 ust.1 i art.9 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) oraz art.32 i art.64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku ze wskazanymi wyżej naruszeniami ich praw skarżący zażądali ukarania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zadośćuczynienia za wyrządzoną im przez ten organ szkodę. Wnieśli również o wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny o wydanie ostatecznej decyzji o likwidacji firmy C. w K. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138§2 kpa. Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna rolą sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art.138§2 kpa. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Czynności, które należy wykonać w sprawie to sprawdzenie czy inwestycja jest tego rodzaju, że pozwolenie na budowę wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu i czy decyzja taka została wydana. By uzyskać informację czy decyzja została wydana wystarczającym jest zwrócenie się do właściwego organu o nadesłanie stosownej informacji. Brak w aktach sprawy oryginalnego planu realizacyjnego bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii tego planu stanowiącego integralną część decyzji z dnia [...] lipca 1993 roku również nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania. Istnieje bowiem możliwość zażądania oryginału tego planu lub poświadczonej za zgodność jego kserokopii od właściwego organu. Ustalenie w oparciu o ten plan położenia obiektu na działce może być dokonane samodzielnie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powyższe względy zdaniem Sądu przemawiają za tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego może samodzielnie rozstrzygnąć sprawę skarżących i nie istnieje potrzeba uchylania decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżących ponownie stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny może kontrolować zaskarżoną decyzję tylko pod kątem naruszenia art.138§2 kpa. Sąd nie jest władny oceniać czy inwestor posługuje się sfałszowanym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest też władny oceniać czy obiekt budowlany należący do J.W. został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie posiada również kompetencji do karania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasądzania zadośćuczynienia jak również do wydawania decyzji o likwidacji firmy C. w K. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1 c i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.