IV SA 5275/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska Sędziowie NSA Teresa Kobylecka (spr.) as. WSA Anna Szymańska Protokolant Agnieszka Foks - Skopińska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania działalności kompostowni odpadów komunalnych i na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania działalności grupowej oczyszczalni ścieków w G. I. uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz B. T. 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzjami z dnia [...] grudnia 2002 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania B. T., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa : 1. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] września 2002 r odmawiającą wstrzymania działalności kompostowni odpadów komunalnych w G. (znak: [...]); 2. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] września 2002 r odmawiającą wstrzymania działalności grupowej oczyszczalni ścieków w G. przy ul. [...] (znak: [...]). W uzasadnieniu powyższych decyzji organ odwoławczy stwierdził, co następuje: Sprawa wstrzymania działalności kompostowni odpadów komunalnych oraz grupowej oczyszczalni ścieków w G. przy ul. [...] była już przedmiotem rozpatrywania przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska. Decyzjami z dnia [...] kwietnia 2002 Główny Inspektor Ochrony Środowiska odmówił wstrzymania ich działalności. Pismem z dnia [...] lipca 2002 r. B. T. ponownie wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie działalności przedmiotowych obiektów wskazując, że nowe badania, nowe dokumenty oraz nowe ekspertyzy biegłych potwierdzają, iż obiekty te zagrażają zdrowiu i życiu ludzi. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. pismem z dnia [...] lipca 2002 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania działalności kompostowni odpadów komunalnych oraz grupowej oczyszczalni ścieków, zaś w dniach [...], [...] i [...] lipca 2002 r. przeprowadził kontrolę kompostowni i oczyszczalni połączoną z badaniami czystości powietrza na terenie oraz wokół kompostowni i oczyszczalni. Zebrany materiał dowodowy, w tym ustalenia kontroli ponownie, zdaniem organu nie dały podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że działalność kompostowni odpadów i oczyszczalni ścieków zagraża zdrowiu i życiu okolicznych mieszkańców. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. odmówił na podstawie art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), wstrzymania działalności kompostowni odpadów komunalnych oraz grupowej oczyszczalni ścieków. Zgodnie z art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska, jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu środowiska. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy wykonywaniem określonej działalności, a pogorszeniem stanu środowiska w znacznych rozmiarach, w szczególności zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi. Wstrzymanie działalności jest najbardziej rygorystycznym środkiem działania organu administracji w celu ochrony środowiska, do którego można sięgnąć jeżeli inne środki nie są skuteczne, a są spełnione przesłanki do wstrzymania. Zgromadzony materiał dowodowy zawiera m.in.: * protokół kontroli WIOŚ wraz z wynikami pomiarów przeprowadzonych w lipcu 2002 r., dotyczących czystości powietrza wokół kompostowni i oczyszczalni, * opracowanie wykonane przez Politechnikę [...], dotyczące oceny stopnia mikrobiologicznego zanieczyszczenia powietrza wokół grupowej oczyszczalni ścieków i kompostowni odpadów w M., * opracowanie wykonane w sierpniu 2002 r. przez dr inż. J. P. pn: "Ocena działania grupowej oczyszczalni ścieków i kompostowni odpadów w G. w aspekcie mikrobiologicznego zanieczyszczenia powietrza przyległych terenów wokół tych obiektów", * pismo z dnia [...] sierpnia 2002 r. Kierownika Działu Higieny Komunalnej Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W., * informacja z dnia [...] sierpnia 2002 r. kierownika przychodni Lecznicy Centrum w G. o wpływie środowiska pracy na stan zdrowia pracowników w Zakładzie Wodociągów i Kanalizacji w G. W ocenie organów Inspekcji Ochrony Środowiska nowy materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający do ponownego uznania, że nieprawidłowości stwierdzone w funkcjonowaniu kompostowni i oczyszczalni nie spełniają przesłanek do zastosowania art. 364 cyt. ustawy, tzn. nie uzasadniają wstrzymania jej działalności w trybie tego przepisu. Organ odwoławczy zauważa, że w odwołaniu powołano się na opinie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2002 r., Kierownika Zakładu Higieny Komunalnej Państwowego Zakładu Higieny z dnia [...] lipca 2002 r. oraz Zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2002, zgodnie z którymi powietrze na terenie oczyszczalni i kompostowni oraz wokół nich jest zanieczyszczone bakteriami, grzybami i pyłem bakteryjnym, co stanowi potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy uznał, że znajdujące się w aktach sprawy opinie dotyczące uciążliwości oczyszczalni i kompostowni nie są jednoznaczne. Organ odwoławczy wskazał, że opinia Kierownika Działu Higieny Komunalnej PZH, Głównego Inspektora Sanitarnego i Zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego mówią o "potencjalnym zagrożeniu", czyli mogącym wystąpić w określonych warunkach. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2002 r. Kierownik Działu Higieny Komunalnej Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. stwierdził w oparciu o przesłane przez [...] WIOŚ wyniki badań jakości powietrza, że ze względu na brak uregulowań prawnych dotyczących określenia wartości dopuszczalnych bioaerozoli, tak w środowisku jak i na stanowiskach pracy, nie ma podstaw do dokonania oceny przedłożonych wyników badań; podtrzymał stanowisko wykonania specjalistycznych badań mieszkańców. Kierownik przychodni Lecznicy Centrum w G. stwierdził, że środowisko zakładowe Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w G. nie spowodowało pogorszenia stanu zdrowia zatrudnionej załogi i nie dało podstaw do podejrzenia ani stwierdzenia choroby zawodowej. Dr inż. J. P. w "Ocenie działania grupowej oczyszczalni ścieków i kompostowni odpadów w G. w aspekcie mikrobiologicznego zanieczyszczenia powietrza przyległych terenów wokół tych obiektów" stwierdził, że wnioski o likwidację są nieuzasadnione z punktu widzenia technicznego, możliwości funkcjonowania miasta i sąsiadujących gmin oraz szeroko pojętej ochrony środowiska. Organ odwoławczy stwierdza, że wyniki badania czystości powietrza wokół oczyszczalni i kompostowni, przeprowadzone zarówno przez dr M. M. z Politechniki [...], jak i [...] WIOŚ wskazują, że zgodnie z Polską Normą [...] i [...] powietrze zanieczyszczone jest bakteriami i grzybami mikroskopowymi. Natomiast zebrany materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowa działalność powoduje pogorszenie środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża zdrowiu ludzi, a tym samym żeby był podstawą do jej wstrzymania. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że w trakcie kolejnych kontroli organ I instancji stwierdził szereg nieprawidłowości w funkcjonowaniu oczyszczalni i w związku z tym, w ramach swoich kompetencji skierował wniosek dnia [...] lipca 2002 r. do Starosty G. o wszczęcie w stosunku do Gminy G. postępowania egzekucyjnego w celu realizacji pkt III.9 decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2001 r., udzielającej Gminie G. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z grupowej oczyszczalni ścieków w G. Skargi na powyższe decyzje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wniosła B. T., zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 10 ust. 1 i art. 107 kpa oraz przepisów materialnych - art. 3 pkt 6 i art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżąca podniosła, że problemy związane z funkcjonowaniem kompostowni i grupowej oczyszczalni ścieków w G. istnieją od wielu lat, mimo tego organy nie podjęły wszelkich kroków, niezbędnych w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy i wyjaśnienia rzeczywistego wpływu spornych obiektów na stan zdrowia i życie ludzi. Powołała się na zachorowania osób mieszkających w otoczeniu kompostowni i oczyszczalni, które jej zdaniem i mieszkańców pozostają w związku z funkcjonowaniem obiektów. Zarzuciła, że stwierdzenie organu, że opinie w aktach sprawy nie są jednoznaczne oznacza, iż rozstrzygniecie wydane zostało bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Organ m.in. nie wyjaśnił jakie inne substancje oprócz zawiesin bakteryjnych i grzybiczych są emitowane z nieruchomości, na której położona jest oczyszczalnia i kompostownia, nie rozstrzygnął podstawowego zagadnienia w sprawie, jakim jest ocena stopnia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców zamieszkałych w sąsiedztwie obiektów i nie wskazał rodzaju działalności, której dotyczy każda z zaskarżonych decyzji, mimo że art. 364 cyt. ustawy dotyczy wstrzymania działalności, a nie zakładu.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna Zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, albowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), obowiązującej od dnia 1 października 2001 r. Przepis ten stanowi, że jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim to jest niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. Wszczęcie tego postępowania spowodowane było licznymi skargami B. T., występującej w imieniu własnym oraz mieszkańców M. i G. Ochrona środowiska naturalnego jest jednym z podstawowych obowiązków organów administracji publicznej i obywateli. Ustawy określają zakres i szczegółowe zasady realizacji tego obowiązku, dążąc m.in. do ograniczenia uciążliwości dla środowiska inwestycji służących społeczeństwu, takich jak np. oczyszczalnia ścieków komunalnych czy też kompostownia. Tak rozumiana ochrona środowiska zapewnia obywatelom bezpieczeństwo ekologiczne obejmujące ograniczenie negatywnego wpływu inwestycji uciążliwych dla środowiska, stanowiących zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. Zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania działalności kompostowni i grupowej oczyszczalni ścieków wymagało wszechstronnego wyjaśnienia, czy funkcjonowanie wymienionych obiektów pogarsza stan środowiska, a w szczególności zagraża zdrowiu lub życiu ludzi. Organy obu instancji, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa nie poczyniły ustaleń we wskazanym zakresie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska powołując się na niektóre zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie przeprowadził ich analizy, nie wyjaśnił, dlaczego tylko część materiału dowodowego była przedmiotem omówienia i została przez niego powołana w decyzji. Organ powołuje się w uzasadnieniu na fragmenty znajdujących się w aktach opinii, nie dokonując ich całościowej analizy. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdzając wystąpienie szeregu nieprawidłowości w funkcjonowaniu oczyszczalni i skierowanie dnia [...] lipca 2002 r. wniosku do Starosty G. o wszczęcie w stosunku do Gminy G. postępowania egzekucyjnego w celu realizacji pkt III.9 decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2001 r., udzielającej Gminie G. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z grupowej oczyszczalni ścieków w G., uznał jednocześnie, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie, że działalność kompostowni i oczyszczalni powoduje pogorszenie środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża zdrowiu ludzi. Tym samym stwierdził brak podstaw do jej wstrzymania na podstawie art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska. Takie stanowisko organu odwoławczego budzi poważne zastrzeżenia, gdyż nie zostało poparte analizą zgromadzonych ocen, opinii i protokołów. Nie można bowiem w kontekście znajdujących się w aktach sprawy dowodów uznać, że uznanie organu, iż znajdujące się w aktach sprawy opinie dotyczące uciążliwości oczyszczalni i kompostowni "nie są jednoznaczne", jest wystarczające do odmowy wstrzymania działalności obiektów. Przepis art. 107§ 3 kpa stanowi, ze uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tego wymogu nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Powyższe rozważania dotyczą także decyzji organu pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, podobnie jak organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył wszystkich dowodów w sprawie. W związku z powyższym istnieje potrzeba ponownego zbadania wszystkich okoliczności sprawy przez organy obu instancji. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wypowiadając się merytorycznie w sprawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 cyt. ustawy w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.