IV SA 5279/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędziowie NSA Anna Żak (spr.), WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Eliza Kapłańska, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. B., C. B., M. B., K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2002r po rozpatrzeniu zażalenia C. B. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002r., wydane w toku wszczętego z urzędu postępowania nieważnościowego, wstrzymującego na podstawie art.159 par.l kpa wykonanie decyzji Prezydenta miasta L. z dnia [...] września 200lr. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...],[...],[...] i [...] przy ulicy [...] w L. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, iż z materiału sprawy wynika prawdopodobieństwo, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest jedną z wad wymienionych wart. 156 par.l kpa. W szczególności w sprawie naruszono przepisy dotyczące właściwości, ponieważ decyzją o pozwoleniu na budowę objęto także zjazdy z drogi krajowej , które zgodnie z właściwością nie należą do kompetencji prezydenta miasta. Ponadto w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie zachowano wymagań wynikających z ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz.L. z 1999r.,nr 109, poz.1157/. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2002r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta miasta L. z dnia [...] września 200lr. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...],[...],[...] i [...] przy ulicy [...] w L. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z zatwierdzonego decyzją Prezydenta L. z dnia [...] września 200l r. projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowej inwestycji wynika, iż obejmuje on swym zakresem także zjazdy z ul. [...], która znajduje się w ciągu drogi krajowej nr [...]. Oznacza to, zgodnie z art.82 ust.3 pkt.3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., iż organem właściwym w I instancji w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. W związku z tym należało uznać, że decyzja Prezydenta L. w części dotyczącej zjazdów z drogi krajowej wydana została przez organ1 niewłaściwy rzeczowo co wyczerpuje przesłankę nieważności z art.156 par.l pkt.l kpa. ponadto stacje paliw płynnych zgodnie z par.2 pkt.8 lit.ł rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji/ Dz.U. z 1998r., nr 93, poz.589 z póź. zm./., zaliczane są do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art.67 obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. z 1999r.,nr 109, poz.1157 inwestycje te kwalifikuje się jako planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie pozwolenia na budowę dla takiej inwestycji powinno być poprzedzone postępowaniem przewidzianym art.12-17 oraz przepisami art.25-37 tej ustawy, stanowiącym część postępowania w przedmiocie pozwolenia budowlanego, w co oznacza, iż zgodnie z art.12-17 powołanej ustawy z dnia 9 listopada 2000r. Wydając kwestionowaną decyzję Prezydent L. nie przeprowadził postępowania przewidzianego tymi przepisami. * Stosownie do dyspozycji art.36 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko decyzja o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art.25 ust.3 pkt.2 tej ustawy podjęta z naruszeniem wymagań określonych w art.12-17, art.25 ust.2 jest nieważna. W tych okolicznościach organ administracyjny jest zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji z mocy ar. 156 par.l pkt.7 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2002r. po rozpatrzeniu odwołania C. B., M. B., K. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r - na podstawie art.138 par.l pkt.lkpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że z przedmiotowego projektu budowlanego wynika, iż obejmuje on swym zakresem także zjazdy z ul. [...], która znajduje się w ciągu drogi krajowej nr [...]. Oznacza to, zgodnie z art.82 ust.3 pkt.3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., iż organem właściwym w I instancji w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. W związku z tym należało uznać, że doszło do naruszenia właściwości organów, co w świetle art.156 par.l kpa uprawniało organ I instancji do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż z materiału sprawy nie wynika by zostały zachowane wymagania postępowań wynikających z ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. z 19śŃr..nr 109. poz.1157/. Stacja paliw jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, iż zgodnie z art.12-17 powołanej ustawy z dnia 9 listopada 2000r. istniał obowiązek przeprowadzenia postępowania przewidzianego tymi przepisami. Art.36 tej ustawy stanowi, iż decyzja wydana z naruszeniem wymagań art., 12-17 jest nieważna. Z tych względów zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156par.l pkt.7 kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002r. oraz skargę na decyzję tego organu z dnia [...] września 2002r. wnieśli K. B., C. B., M. B. i K. B. Zarzucili oni, iż w sprawie nie doszło do naruszenia właściwości rzeczowej organu administracyjnego, ponieważ dokumentacja projektowa nie obejmuje zjazdów do drogi krajowej, a jedynie do działek [...] i [...], które funkcjonują jako drogi i posiadają prawidłowe włączenia do drogi krajowej -wnikliwa analiza dokumentacji połączona z wizją lokalną pozwoliłaby to wyjaśnić. Gdyby jednak przyjąć, że przedmiotem decyzji były zjazdy do drogi krajowej nr [...], to Wojewoda [...] nie jest organem uprawnionym do stwierdzania nieważności takiej decyzji, tylko organ wyższego stopnia zgodnie z art. 157 par.l kpa., a zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jeśli zaś decyzja została wydana przez organ niewłaściwy rzeczowo to jest nieważna na podstawie art. 156 par.l pkt.l kpa. Skarżący podnieśli też, że w sprawie nie było konieczności stosowania trybu dotyczącego udziału społeczeństwa oraz innych zapisów ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wszczęte w dniu [...].10.2000r zatem przed wejściem w życie w/w ustawy ,która obowiązuje od 1 stycznia 200 lr. W sprawie należało zatem zastosować przepisy dotychczasowe z modyfikacją wynikającą z przepisów przejściowych do tej ustawy. W konkluzji skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodzić się trzeba ze skarżącymi, iż organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w sposób dostateczny, czy przedmiotowym projektem budowlanym objęte zostały zjazdy z drogi krajowej. Ze znajdującego się w aktach projektu budowlanego oraz jego części opisowej , nie można wywnioskować w ocenie Sądu, czy zawiera on takie rozwiązanie, czy też dotyczy tylko przedmiotowej stacji paliw wykorzystującej dla swej obsługi istniejące już zjazdy z drogi krajowej, jak podnoszą to skarżący. I tak, w projekcie budowlanym w pkt.III.2 str.4 zapisano "stan istniejący teren opracowania zagospodarowany wjazdem -wyjazdem od ulicy [...] ", w pkt.IV- budynek w części piętrowy, podpiwniczony". Natomiast z dalszej części tego dokumentu wynika, że wjazd na stację paliw zaprojektowano od ulicy [...] —k.6 projektu budowlanego. Z kolei z części projektu budowlanego pod tytułem: "projekt drogowy" wynika, że teren objęty opracowaniem ma zapewnioną obsługę komunikacyjną istniejącym zjazdem z ul. [...] i poprzez drogę od stacji PKP. Również z projektu zagospodarowania terenu z racji jego nieprzejrzystości, nie sposób jednoznacznie wywnioskować, czy przedmiotowy projekt budowlany obejmuje zjazdy i wjazdy z drogi krajowej czy też istniejące już zjazdy i wjazdy będą wykorzystywane/ może po przebudowie/ do obsługi komunikacyjnej stacji paliw. Jednak z przyczyn, o których niżej stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta L. udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji została wydana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. z 1999r.,nr 109, poz.1157/- zwanej dalej InŚrodU, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 200lr. Stosownie do art.66 InfŚrodU, jeżeli w przepisach dotychczasowych była mowa o inwestycjach szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo o inwestycjach mogących pogorszyć stan środowiska, należy przez to rozumieć odpowiednio przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art.30 ust.l pkt.l albo w art.30 ust.2 InfŚrodU. Stację paliw zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska / par.2 pkt.8 lit.ł rozp.Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca l998r.-Dz.U.nr 93, poz.589 ze zm/. Z art. 25 ust.l InfŚrodU, wynika że wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga z zastrzeżeniem ust.5, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Decyzją taką jest więc przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania takiej decyzji i wymagało udziału organu o którym mowa w art.37./art.25 ust.2/. Z kolei z przepisów art.64 i 65 InfŚrodU, które mają zastosowanie do przedsięwzięć wymienionych w art.30 ust.l pkt.l albo w art.30 ust. 1 pkt.2 wynika, że stosownie zmodyfikowany tryb postępowania dotyczący uzyskania raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, uregulowany w art.28, w razie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed wejściem w życie ustawy stosuje się odpowiednio na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte [...] grudnia 2000r.a więc przed wejściem w życie InfSrodU. Oznacza to, że i w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw prowadzący je organ miał obowiązek uzgodnienia decyzji z organem o którym mowa w art.37 ust.l pkt.2. Z akt sprawy wynika, ze postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji w postępowaniu o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę polegało na wydaniu przez powiatowego inspektora sanitarnego w dniu [...] lipca 200 lr postanowienia uzgadniającego w trybie art.63 InfSrodU dokumentacji projektu budynku stacji paliw płynnych. Znajdująca się natomiast w aktach decyzja Prezydenta L. z dnia [...] lutego 200lr. dotyczy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestionowana decyzja została więc wydana bez zastosowania trybu przewidzianego w art.25-37 InfSrodU. Poza tym informacja o złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie została podana do publicznej wiadomości w sposób określony w art.13 ust.3 i 4 InfSrodU. Zgodnie z art.36 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko decyzja o pozwoleniu na budowę, podobnie jak inne decyzje wymienione w art.25 ust.3 tej ustawy, wydana z naruszeniem wymagań określonych m. in.w art.12-17 /dot. udziału społeczeństwa / i art.25 ust.2 jest nieważna. Trafnie wobec tego organy orzekające w sprawie uznały, że decyzja Prezydenta miasta L. z dnia [...] września 200lr. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...], [...],[...] i [...] przy ulicy [...] w L. jest nieważna z mocy art.156 par.l pkt.7 kpa. Na marginesie dodać należy odnosząc się do zarzutu skarżących, iż zgodnie z art. 157§ 1 .kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Wobec tego wojewoda jako organ wyższego stopnia w stosunku do prezydenta był właściwy jako organ I instancji stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta L. Nie jest także zasadna skarga na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002r, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002r., wstrzymującego na podstawie art. 159 par.l kpa wykonanie decyzji Prezydenta miasta L. z dnia [...] września 200lr. w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji paliw płynnych w L. Z treści art. 159 § 1 kpa stanowiącego podstawę prawną tego postanowienia wynika, iż organ administracji ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia jednej z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności. Tak więc do zastosowania przez organ administracji wymienionej w art. 159 § 1 kpa instytucji wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Z okoliczności sprawy jak słusznie podniesiono w zaskarżonym postanowieniu wynikało, ze istnieją przesłanki poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.l 153/ -skargi oddalił..