IV SA 539/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia E. Zielińska-Śpiewak (spr.), Asesor WSA A. Wilczewska-Rzepecka, Sędzia NSA A. Żak, Protokolant D. Zamiela, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2004 r. sprawy ze skargi E. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. i J. K. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2001 r. (znak [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 51 ust. 1a w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odmówił W. S. udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego z częścią usługową na parterze budynku wraz z wewnętrznymi instalacjami i przyłączami na nieruchomości przy ul. W. w L.. W terminie do wniesienia odwołania W. S. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podając jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 3 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu postępowania nieważnościowego, decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 kpa, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2001r. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja której stwierdził nieważność wydana została bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, jedynie w oparciu o skierowany przez W. S. wniosek. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie prawa procesowego, gdyż organ przed wydaniem decyzji zobowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "... brak całości akt sprawy uniemożliwiający ocenę stanu faktycznego sprawia, że czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią w całości zaprzeczenie stanu prawnego sprawy". Organ wskazał nadto, że nie została dotychczas wydana decyzja ostateczna odmawiająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a wobec wyraźnego wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej w trybie nadzwyczajnym orzekł, jak w sentencji decyzji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. i J. K.. Wskazali, że w tej sprawie organy nadzoru budowlanego wydawały wiele sprzecznych decyzji z naruszeniem przepisów prawa, bez rozpatrzenia i ustosunkowania się do dowodów przez nich przedstawionych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. (znak [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego stanowiska podał, iż rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji w związku z czym może mieć mniejsze jedynie w przypadku bezspornego stwierdzenia istnienia przyczyny powodującej nieważność, określonej w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie okoliczności faktyczne przytoczone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Tego rodzaju wadliwa decyzja, zdaniem organu, nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż rozstrzygnięcie czyli osnowa decyzji będąca w istocie treścią decyzji w sprawie będącej przedmiotem postępowania, nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i J. K.. W obszernym uzasadnieniu skargi podali, iż organy obu instancji nie wykazały aby decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2001 r. rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., postanowieniem z dnia [...] czerwca 1999 r. wstrzymał prowadzone przez W. S. roboty budowlane. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy – postanowieniem z dnia [...] lipca 1999 r. W dniu 21 listopada 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem w sprawie sygn. akt II SA/Lu 965/99 oddalił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1999 r. Następnie organy nadzoru budowlanego kolejnymi decyzjami nałożyły na W. S. szereg obowiązków mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Do chwili złożenia skargi inwestor nie wykonał żadnego z tych obowiązków, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę. Mimo wstrzymania budowy inwestor kontynuował roboty i obecnie dom jest już zbudowany i częściowo użytkowany. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzygając daną sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W tym miejscu stwierdzić należy, ze nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Wniosek taki powinien wyraźnie wskazywać na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. W. S. uruchamiając swoim wnioskiem postępowanie nieważnościowe dokonał istotnego wyboru, który zawęził zakres podstaw umożliwiających obalenie kwestionowanej decyzji. W postępowaniu tym nie dochodzi bowiem do badania prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, którego istotą winno być ustalenie czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, uznające zaistnienie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w powołanej na wstępie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja ta obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 2, gdy ż wydana została bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, jedynie w oparciu o skierowany do organu wniosek strony o stwierdzenie jej nieważności. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie prawa procesowego. Orzekający w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji nie zgodził się z wniesionym odwołaniem i podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Podnieść należy, że mimo iż wniesione odwołanie nie zawierało konkretnych zarzutów, to obowiązkiem organu odwoławczego także w postępowaniu nieważnościowym było podjecie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa. Na mocy art. 138 kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ odwoławczy, obowiązany był wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ograniczył się w zasadzie do powtórzenia uzasadnienia zawartego w decyzji organu I instancji, podkreślając w szczególności, iż "okoliczności faktyczne przytoczone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie". Poglądów wyrażonych w powyższych decyzjach nie podziela skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Organy obu instancji nie wykazały, jakie przepisy prawa narusza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2001 r. i że naruszenie to ma charakter rażący. Przypomnieć należy, iż ani ewentualna oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter naruszonych przepisów nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy decyzja jest wydana z jasnym i niedwuznacznym przekroczeniem prawa nie dającym się pogodzić z panującym w państwie porządkiem prawnym. Rozpatrując stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie, Sąd administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać nadto należy, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji i w pełni zaakceptowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, są w pełni dowolne, gdyż jak organ sam wskazał w uzasadnieniu decyzji, "brak całości akt sprawy uniemożliwiało ocenę stanu faktycznego". Uzasadnienia obu decyzji trudno ocenić, gdyż nie odpowiadają one wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcia zawarte w pkt 2 i 3 wyroku mają swoje umocowanie w art. 200 i art. 152 wymienionej wyżej ustawy.