IV SA 588/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2004 r. sprawy ze skargi S. i H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S. i H. K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., znak: [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 1996r., znak: [...] udzielającej S. i H. K. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku składowo-garażowego na budynek do wytopu złomu aluminium zlokalizowanego na działce nr [...] w G.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, iż decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 1996r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotowa decyzja została bowiem wydana bez wymaganej prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszając dyspozycję art.71 w zw. z 32 ust. 4 pkt. 1 Prawa budowlanego (Dz.U. 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm). W ocenie organu odwoławczego zmiana sposobu użytkowania budynku składowo-garażowego na budynek do wyrobu złomu aluminium prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 39 ust 2 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż powoduje uciążliwość wykraczającą poza granice działki objętej inwestycją. Ponadto organ II instancji, odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżących stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ administracji zawiesi postępowanie na podstawie art. 94 §1 pkt 7 Kpa w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd lub inny organ zagadnienia wstępnego tzn. rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego będącego we właściwości innego organu, mającego charakter zagadnienia otwartego i samoistnego, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy głównej. W ocenie organu brak jest związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że Wojewoda [...] stwierdzając nieważność omawianej decyzji z dnia [...] maja 1996r., orzekł na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. (Dz. U. 1995r., Nr 10 poz. 47 z późn. zm.) w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych lub ich części, które straciło moc obowiązującą w związku z art. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r.- o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 1997r., Nr 111, poz. 726). W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego przedmiotowa decyzja "dotknięta jest jedynie wadą formy z racji uchybienia przepisowi art. 107 § 1 Kpa", które to naruszenie wobec właściwego rozstrzygnięcia organu I instancji nie może stanowić przesłanki do jego uchylenia. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r., skargę złożyli S. i H. K., reprezentowani przez radcę prawnego W.B., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem przepisu art. 107 §1 i 3 Kpa, nie zawiera bowiem właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, stąd też nie ma możliwości oceny, czy dokonane rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego procesu stosowania prawa i motywów jakimi kierował się organ. Skarżący podnoszą ponadto, iż organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania dowodowego co narusza art. 7 i 77 Kpa. W ich opinii zainstalowanie sprzętu niezbędnego do wytopu aluminium nie prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...] w G. w rozumieniu art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wywołuje żadnych uciążliwości poza działką, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i pomiary substancji szkodliwych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W związku z reformą sądownictwa administracyjnego sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga S. i H. K. nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 16 § 2 kpa i art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r nr 153 poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 par.1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji, w przedmiotowej sprawie winien stanowić art. 71 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz 1126 z późn. zm). Zgodnie z jego brzmieniem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Uzyskania pozwolenia właściwego organu wymaga m.in. zmiana sposobu użytkowania obiektu, polegająca na przeróbce pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo oddanie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Wymóg uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uzależniony jest również od oceny czy projektowana zmiana polegająca na podjęciu lub zaniechaniu określonej działalności zmieni warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Chodzi tu o taką zmianę wymienionych warunków, która wiązałaby się z koniecznością analizy wpływu tych warunków na dane techniczno-użytkowe obiektu budowlanego i oceny w tym zakresie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, użytkowych, które na skutek przekroczenia pewnego pułapu uciążliwości mogą kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na danym terenie. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt.1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 39 ust 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym roboty budowlane polegające na zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, które powodują zmiany zagospodarowania terenu – wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji słusznie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zmiana sposobu użytkowania budynku składowo-garażowego na budynek do wytopu złomu aluminium prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, gdyż powoduje uciążliwości wykraczające poza granice działki objętej inwestycją, zaś " ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić poprzez wydanie przez organ wymieniony w art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla przedmiotowej inwestycji". Ponadto podkreślić należy, iż funkcja przedmiotowego budynku po zmianie sposobu jego użytkowania sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1987r. ([...])- bowiem działka nr [...] przeznaczona była w czasie wydania decyzji z dnia [...] maja 1996r. pod zabudowę zagrodową. W świetle przytoczonych faktów, postępowanie przed organem II instancji dotyczące spornej inwestycji: zmiany sposobu użytkowania budynku składowo-garażowego, uznać należy za prawidłowe. Organ odwoławczy ocenił wszystkie okoliczności sprawy i tym samym odniósł się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku składowo-garażowego rażąco naruszyła przepisy art. 71 w związku z art. 32 ust 4 pkt. 1 Prawa budowlanego, wydana bowiem została bez wymaganej prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 par 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271).