IV SA 591/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Bożena Walentynowicz (spr.), As. WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2003 Nr [...] w przedmiocie Odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania ternu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. znak [...] po rozpoznaniu odwołania od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] uzgadniającej projekt budowlany sieci [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uzgodnienia inwestycji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. uzgodnił pozytywnie projekt budowlany dotyczący stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] "R." zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w R. – na dachu przychodni lekarskiej. Organ zastrzegł obowiązek zgłoszenia stacji do odbioru Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] po realizacji i po wykonaniu pierwszych pomiarów kontrolnych promieniowania elektromagnetycznego. Główny Inspektor Sanitarny rozpoznając odwołanie sprzeciwiających się inwestycji mieszkańców T.Ś., K.Ś., Z., D., M., M. i L.O. ustalił, że w otoczeniu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa miejska o wysokości nieprzekraczającej 10m. Z wykonanego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalną 0.1 W/m2, mogą wystąpić na wysokości powyżej 15,5m i w odległości maksymalnej do 38,2m od anten. Przy takich ustaleniach Wojewódzki Inspektor Sanitarny uzgodnił pozytywnie projekt budowlany. Po uchyleniu tej decyzji przez Głównego Inspektora Sanitarnego organ pierwszej instancji uzupełnił swoje ustalenia, co do maksymalnej wysokości budynków mieszkalnych w rejonie planowanej inwestycji w świetle zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. Urząd Miasta [...] wyjaśnił, że wysokość zabudowy w tym rejonie może wynosić do 10m. W tej sytuacji Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...].10.2002r. ponownie pozytywnie uzgodnił inwestycję stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ odwoławczy Główny Inspektor Sanitarny uznał, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta R. z dnia [...].03.1990r. – gdyż plan nie przewiduje tego typu usług, a więc inwestycja przedmiotowa nie może być zrealizowana na tym terenie. W skardze na powyższą decyzję inwestor – P. Sp. z o.o. - domagała się jej uchylenia na podstawie art. 47 ustawy prawo ochrony środowiska oraz art. 3 i art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nadto zarzucano naruszenie art. 107 § 1 kpa przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu. Skarżąca spółka wniosła też o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko domagając się oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w pełni uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Granicę tej kontroli wyznacza przedmiot zaskarżonego aktu. Przepis art. 106 kpa reguluje postępowanie uzgadniające (tzw. współdziałanie organów). Oznacza to, że jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji w sprawie "głównej" od porozumienia się z innym organem (rozstrzygającym w innej sprawie administracyjnej – incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej), to opinia tego organu dotyczyć może tylko tych aspektów, które wynikają z ustawy i wiążą się z zadaniami organu opiniującego, przy czym wykonanie tego uprawnienia winno poprzedzać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Opinia, o której mowa w art. 106 kpa jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający w tej sprawie decyzję według zasad określonych w art. 7 kpa oraz w trybie określonym w art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Ma cechy dokumentu wyrażającego opinię lub konsultację specjalistyczną, co do warunków lub następstw decyzji administracyjnej – ogranicza się do sfery czynników kształtujących przesłanki motywacyjne organu, któremu powierzono rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (por. wyrok NSA z 2.12.1999r. II SA 1001/99; wyrok NSA z 11.02.2000r. V SA 1451/99). Zgodnie z doktryną zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej (Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2000r.). Organ I instancji orzekł uzgodnienie projektu budowlanego na podstawie załączonej dokumentacji, w szczególności na podstawie "projektu budowlanego" wykonanego przez inż. K.Z. oraz "raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" sporządzonego w wykonaniu postanowienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2002r., znak [...] – na wniosek inwestora, przez inż. J. K. pod kierunkiem dr inż. T. A. "Raport" wykonano w oparciu m.in. o przepisy Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. z 1998r., nr 93, poz. 589) oraz Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz.U. z 1998r., Nr 107, poz. 676). "Raport" ten stwierdza, że pola elektromagnetyczne – o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną 0,1 W/m2 określoną w w/w Rozporządzeniu MOŚ,ZNiL z dnia 11.08.1998r. – wystąpią na wysokości powyżej 15,5m oraz w odległości maksymalnej 38,2m od anten, a zatem wystąpią na znacznych wysokościach, w wolnej przestrzeni, w miejscach niedostępnych dla ludzi, a na powierzchni ziemi gęstość strumienia pola elektromagnetycznego zbliżona będzie do wartości tła pola elektromagnetycznego dla terenów zabudowanych, co oznacza, że natężenie pola elektromagnetycznego nie będzie powodowało zagrożenia dla zdrowia, ludności i środowiska. Wynika też z niego, iż działanie Stacji Bazowej nie wprowadzi ograniczeń w normalnym użytkowaniu istniejącej zabudowy i przyległego terenu – w związku z czym raport wyraża pozytywną opinię dotyczącą lokalizacji urządzeń. Wszelkie dokumenty załączone do akt sprawy sporządzone są przez osoby posiadające właściwe do ich wydania uprawnienia. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wskazał, iż podstawą jej wydania była niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R. z dnia [...].03.1990r. – który to plan, zdaniem organu, nie przewiduje tego typu usług. W tym miejscu zwrócić trzeba uwagę, że w aktach brak jest wypisu z "planu", na który organ się powołuje; równocześnie podkreślić należy, że jeżeli przepis czegoś nie przewiduje to i nie można wyprowadzać warunku, że czegoś zabrania. W związku z powyższymi okolicznościami Sąd stwierdził, że organ wydający zaskarżoną decyzję naruszył art. 3 i 23 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. "o Państwowej Inspekcji Sanitarnej" (Dz.U. 1998r., nr 90, poz. 575), zgodnie z którą – do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którą kieruje Główny Inspektor Sanitarny – należy w szczególności: uzgadnianie planów zagospodarowania przestrzennego, ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz kontrola zgodności budowanych obiektów w związku z wymaganiami wyżej wymienionymi. Jakkolwiek do obowiązków każdego organu należy przestrzeganie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak jak słusznie podnosi skarżąca Spółka badanie przez organ oceny oddziaływania na środowisko winno odzwierciedlać wpływ przedsięwzięcia na otoczenie, co wynika również z art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. "Prawo ochrony Środowiska" (Dz.U. z 2001r., nr 62, poz. 627). Organ administracyjny w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa i ocenia: "bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: środowisko oraz zdrowie (...); możliwość oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko (...)." Zgodzić się należy ze skarżącą Spółką, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył również art. 107 § 1 i § 3 kpa nie wskazując podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia i nie przytaczając konkretnych przepisów prawa, na których się oparł – co jest warunkiem prawidłowości decyzji w znaczeniu formalnym. W doktrynie przyjmuje się, że decyzja, która nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Chodzi tu o przepisy proceduralne mające szczególny związek z decyzją. Ze względu zaś na brak podania podstawy prawnej prawa materialnego, nadającego organowi określone kompetencje, brak też właściwego uzasadnienia prawnego decyzji. Zgodnie z wykazanymi uchybieniami w pełni uzasadniającymi uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.