IV SA 606/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr), Protokolant Grażyna Dalba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku T. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 200lr. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 200lr. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] listopada 1997r. ustalającą na wniosek A. N. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji z przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 7 kpa wymaga ustalenia, że decyzja zawiera wadę określoną w przepisach prawa materialnego od chwili jej wydania i przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepis art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89, poz.415) stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna. Według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] marca 1993r. ( Dz. Urz. Wojew. Warszawskiego Nr 14 z 31.08.1993r.) przedmiotowa inwestycja położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...]. Według zapisów planu jest to " teren zabudowy mieszkaniowej niskiej - pow. 32 ha. Adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i realizacja projektowanej wg opracowanego planu szczegółowego. W tym 2 ha teren pod usługi rzemiosła ". Ogólne ustalenia planu pkt IV w odniesieniu do usług przewidują adaptację, rozbudowę i wyznaczenie nowych administracyjno-usługowych i innych w rejonie centrum miasta dla utworzenia ośrodka usługowego, węzłów komunikacyjnych i w pasie o szer. 80 m przy trasach komunikacyjnych wykorzystujących strefę ich uciążliwości. Ustalenia planu w pkt 3.4."Program obsługi mieszkańców" stanowią, że infrastruktura usługowa umieszczona w planie może być realizowana np. w formie obiektów rozproszonych w zabudowie mieszkaniowej na działkach prywatnych bądź skoncentrowanych w ośrodkach usługowych I i II stopnia takich jak handel, gastronomia, rzemiosło usługowe. Plan szczegółowy dla tego terenu nie został opracowany. W świetle takich zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, że można uznać, iż inwestycja opisana w decyzji z dnia [...].11.1997 r. jest sprzeczna z planem. Inwestor na terenie działki nr [...] zamierzał wybudować pawilon wielofunkcyjny mieszczący kawiarnię, gastronomie i bilard. Ponieważ z obszaru [...] nie został wydzielony obszar o pow. 2 ha z przeznaczeniem pod usługi rzemiosła to niemożna do tego obszaru odnieść ustaleń z pkt 3.4. dotyczących programu obsługi mieszkańców zamieszczonych w planie. Dokonane ustalenia nie pozwalają stwierdzić, że decyzja z dnia [...].11.1997 r. Burmistrza Miasta i Gminy L. jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, co jest warunkiem wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W skardze na powyższą decyzję T. Z. podniosła, że przy rozpatrywaniu sprawy organ nie wziął pod uwagę, że na terenie gm. L. nie został wydzielony teren pod usługi rzemiosła. W pojęciu usług rzemiosła nie mieści się pawilon wielofunkcyjny o długości ponad 40 m i 13 m. wysokości, wciśnięty w gęstą zabudowę, w odległości ok. 9 m od jej działki. Zapis planu stanowiący, że infrastruktura usługowa może być realizowania w formie obiektów rozproszonych w zabudowie mieszkaniowej na działkach prywatnych bądź skoncentrowanych ośrodkach usługowych I i II stopnia takich jak handel, mała gastronomia, rzemiosło usługowe nie może być dowolnie interpretowany. Lokalizację na terenie rozproszonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej kilkupiętrowego obiektu usługowego wyklucza to, że obiekt ten sam w sobie stanowi część skoncentrowanego ośrodka usług II stopnia, tym bardzie, iż zgodnie z rysunkiem planu miejscowego teren pod tego rodzaju usługi jest wydzielony przy ul [...]. Skarżąca dodała, że budowa inwestycji została rozpoczęta i kontynuowana z naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego, a ponieważ został naruszony jej interes prawny należy się jej odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do Sądu w dniu 17 marca 2004r .wpłynęło pismo procesowe, w którym skarżąca powołuje się na stanowisko Z-cy dyrektora Wydziału Architektury Zagospodarowania Przestrzennego i Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego Architektury, który w piśmie z dnia 30.11.2000r. adresowanym do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdził, że w jego ocenie plan zagospodarowania miasta L. w obszarze oznaczonym [...] nie dopuszcza zabudowy usługowej, albowiem z treści ogólnej części planu wynika, iż określone w nim rodzaje zabudowy usługowej mogą być realizowane wyłącznie na obszarach przewidujących możliwość zabudowy usługowej. Poza tym skarżąca podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz nie otrzymała decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego ani procesowego. Podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie postępowania nadzorczego, którego przedmiotem była ocena ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] listopada 1997 r. pod kątem ustalenia czy przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w art. 16 § 1 kpa. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie w trybie nadzoru czy kontrolowana decyzja jest dotknięta wadami wyszczególnionymi w/w przepisie i w razie stwierdzenia ich zaistnienia wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe może być wszczęte na żądanie strony bądź z urzędu. Badając czy zaistniały warunki do stwierdzenia nieważności określonej decyzji należy stan faktyczny i prawny odnieść do dnia wydania kontrolowanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie po wszczęciu postępowania na żądanie strony organ nadzoru z należytą dokładnością zbadał stan faktyczny sprawy i dokonał na jego podstawie właściwej oceny prawnej, przyjmując, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 kpa badanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] listopada 1997r., ponieważ nie można zarzucić, iż ustalone w niej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. kolidują z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 1993r. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89, poz. 415) ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja zaś o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak stanowi art. 34 cyt. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L., jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, jak trafnie ocenił organ nadzoru, skoro działka inwestora, na której przewidziana jest realizacja budynku usługowego położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], określonym w planie jako teren zabudowy Mieszkaniowej niskiej jednorodzinnej o pow. 32 ha, przy czym z tego obszaru 2 ha przeznaczono pod usługi rzemiosło. Poza tym w ustaleniach szczegółowych planu przyjęto, że na tym terenie adaptacja istniejącej zabudowy jednorodzinnej i realizacja ma być według planu szczegółowego. Plan ogólny nie określa terenów przeznaczonych pod usługi, gdyż dokładne ustalenia w tym zakresie miały być zawarte w planie szczegółowym. Plan ten nie został opracowany, co jednak nie oznacza, że na terenach objętych tym symbolem wykluczona jest realizacja inwestycji usługowych. W takim przypadkach należy odwołać się do ustaleń zawartych w części ogólnej planu. Wypada zauważyć, że ustalenia szczegółowe planu nie mogą być interpretowane w oderwaniu od ustaleń części ogólnej, gdyż pozostają one ze sobą w ścisłym w związku. W tym konkretnym przypadku należało odnieść się do tych ustaleń części ogólnej planu, regulujących kwestie usług na terenie miasta L. Otóż, chodzi tu o pkt III "Zasady zagospodarowania przestrzennego planu", który w pkt 3.4. " Program obsługi mieszkańców", który stanowi, iż " infrastruktura usługowa umieszczona w planie może być realizowana w formie obiektów bądź rozproszonych w zabudowie mieszkaniowej na działkach prywatnych, bądź skoncentrowanych ośrodkach usługowych I/II stopnia - handel, gastronomia i rzemiosło usługowe". Również trzeba mieć na uwadze pkt IV " Ogólne ustalenia planu " określający w pkt 1 ustalenia przestrzenne, urbanistyczne i programy, który w odniesieniu do usług stanowi "Plan przewiduje adaptację, rozbudowę i wyznaczenie nowych zespołów administracyjno-usługowych i innych w rejonie: centrum miasta dla utworzenia ośrodka usługowego, węzłów komunikacyjnych w pasie szer. 80 m przy trasach komunikacyjnych wykorzystując strefę ich uciążliwości. W ocenie Sądu w świetle przytoczonych powyżej zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w żadnym razie nie można dopatrzyć się sprzeczności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] listopada 1997r. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., a to oznacza brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 par. 1 pkt 7 kpa w związku z art. 34 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ze wskazanych ustaleń planu niewątpliwie wynika, że realizacja inwestycji o charakterze usługowym jest dopuszczalna na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w szczególności na terenach przy trasach komunikacyjnych, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie inwestycja jest realizowana przy głównej ulicy [...] w L. w ciągu handlowo-usługowym. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi uzupełnionej pismem procesowym z dnia 15 marca 2004r. podnieść należy, iż nie mogły być wzięte pod uwagę, albowiem dotyczą one postępowania o wydanie pozwolenia na budowę , który jest kolejnym etapem procesu inwestycyjnego, a którego przedmiot nie jest objęty tym postępowaniem. Jeżeli zaś chodzi o stanowisko dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego co do zgodności decyzji z dnia [...].11.1997r z ustaleniami planu to rueV wiążące ' Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ kontrola decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, w tym z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywana jest przez członków Kolegium w składzie trzyosobowym, a kontroli sądowej poddana jest decyzja wydana przez organ kolegialny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270).