IV SA 607/99

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Halina Kuśmirek, Sędziowie NSA (del). Czesława Socha (spr.), WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Dorota Zamiela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi K. i M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 1999 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] lutego 1999 r. (o nr [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm.) oraz art. 138§1 pkt. 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia K. i M. K. na postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1998 r. o nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych na budowie budynku mieszkalnego J. F. przy ul. [...] w P. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W związku z wnioskiem K. K. z dnia 13 października 1998 r. o wstrzymaniu budowy budynku mieszkalnego na działce J. F. organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił brak dopełnienia przez inwestora obowiązków wynikających z art. 44 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 - Prawa budowlanego. Chodzi o obowiązek zawiadomienia organu o zmianie kierownika budowy. Wstrzymanie budowy do czasu usunięcia powyższych nieprawidłowości należy uznać za uzasadnione. Zastrzeżenie zaś, że nie uwzględniono wniosku o wstrzymanie budowy do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję zezwalającą J. F. na dokończenie budowy budynku mieszkalnego jest nieuzasadnione. Organy nie są upoważnione do rozpatrywania tego rodzaju wniosków. Podlegają rozpatrzeniu jedynie przez Sąd. Nie mogła być też uwzględniona sprawa niewłaściwej lokalizacji garażu w budynku mieszkalnym oraz drogi dojazdowej do budynku. Sprawy te zostały nie rozstrzygnięte we wcześniejszej decyzji Kierownika Urzędu zezwalającej na dokończenie budowy. Skargę na powyższe postanowienie złożyli: K. i M. K. Zarzucili, że wydane postanowienie jest sprzeczne z prawem. Domagali się jego uchylenia. W uzasadnieniu podali, że wydane postanowienie stanowi jedynie niedopełnienie przez inwestora obowiązku. Inwestor faktycznie prowadzi prace budowlane bez żadnego nadzoru fachowego jest łagodnie traktowany. Nie uwzględniono jednak wniosków skarżących w kierunku zobligowania inwestora do właściwego, zgodnego z pierwotnym projektem budowlanym lokalizacji garażu i pominięto sprawę samowolnego wybudowania drogi dojazdowej, której obecne usytuowanie stanowi naruszenie przepisów ustawy i rozporządzenia. Powyższe sprawy nie zostały rozstrzygnięte a stanowią dla skarżących poważny problem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uwzględnienie skargi podając, że nie było podstaw do rozpatrzenia zażalenia. Należało postępowanie zażaleniowe umorzyć. Podstawą do tego jest art. 50 ust. 4 - Prawa budowlanego, że postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od daty doręczenia zobowiązanym. Skoro doręczenie nastąpiło 14 listopada 1998 r. termin 2-ch miesięcy upłynął w dniu 14 stycznia 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, 2, 3, i 13 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na postanowienia kończące postępowania, o których mowa w cytowanym wyżej art. 3§2 pkt. 2 ustawy. Sąd uwzględnia skargę w przypadku stwierdzenia wad tego postanowienia, o których mowa w art. 145 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził wad, o których mowa w powyższym art. 145 ustawy i dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 154 tej ustawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 134§1 cytowanej wyżej ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Regulacja ta ma zastosowanie także do stanowiska zajętego przez organ w odpowiedzi na skargę. Sąd w niniejszym postanowieniu nie uwzględnił zajętego stanowiska przez organ w odpowiedzi na skargę z następujących powodów. Przepis art.50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm.) określa, że postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Przepis zaś art. 51 ust. 1 stanowi, że przed upływem terminu o którym mowa w art. 50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzję - nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakazującą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. O ile organ nie wyda decyzji w tym terminie, wstrzymanie wówczas upada. Regulacja ta nie odnosi się do sytuacji, o której mowa w odpowiedzi na skargę. Obowiązkiem organu II instancji była jedynie kontrola, czy organ I instancji znajdował podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu i Sąd w niniejszym postępowaniu też jest ograniczony do kontroli w tym zakresie. Trafnie organ II instancji rozpoznał zażalenie a zarzuty - skarżących zarówno w złożonym zażaleniu do organu II instancji jak też w skardze dotyczą w istocie zakresu - wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy. Organy jak też Sąd ograniczeni są w tym postępowaniu jedynie do kontroli zasadności wydanego postanowienia o wstrzymaniu. Skarżący w zarzutach dotychczasowych też nie kwestionowali potrzeby wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. O ile organy zwlekały z wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, skarżącym przysługiwały środki prawne, o których mowa w art. 37 k.p.a. Istotnie, o ile organy w terminie, o których mowa w art. 50 ust. 4 nie wydadzą decyzji, postanowienie o wstrzymaniu wygasa. Nie zmienia to faktu, że o ile postanowienie o wstrzymaniu zostało wydane, to jak już wyżej podkreślono należy ocenić - czy zachodziły podstawy do jego wydania a więc wstrzymania robót budowlanych. Podstawą wstrzymania robót budowlanych stanowiło naruszenie przepisów ustawy w zakresie naruszenia art. 44 ust. 1 pkt. 1 oraz ust.2 - Prawa budowlanego. W ocenie Sądu podstawa powyższa stanowiła istotnie podstawę do wydania tego postanowienia. Nie można wobec tego przyjąć jak wywodzi organ II instancji w odpowiedzi na skargę, że postępowanie zażaleniowe należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania, o którym mowa w art. 138§1 pkt. 3 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz być jedynie formalnym jego zakończeniem. Nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. Nie można w rozpatrywanej sprawie tak ją załatwić, gdy okoliczności prawne i faktyczne wymagają przeprowadzenia i oceny w sposób zupełny i wyczerpujący postępowania administracyjnego. Dowodem tego, że przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie były zagadnienia związane z merytorycznym załatwieniem sprawy a nie z jej formalnym zakończeniem, są ich uzasadnienia. Skoro badaniu podlegała tylko zasadność wstrzymania a nie decyzja wydana bądź jej brak na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy to nawet o ile nastąpił upadek tego postępowania, nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W związku z tym, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku a jednocześnie brak jest podstaw, które należałoby brać pod rozwagę z urzędu, Sąd na mocy art. 151 cytowanej wyżej ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 ust. 1 ustawy cytowanej wyżej z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.) skargę oddalił.