IV SA 630/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędziowie NSA Anna Żak, WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Delegatura w [...] z dnia [...] września 2002 r. o wznowieniu postępowania, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. P. od decyzji – Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r. uchylającej własną decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2000 r. umarzającej postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej pawilonu handlowego "M." przy ul. [...] w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1538/00 stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2000 r. w przedmiocie rozbiórki pawilonu handlowego "M.". W wyroku tym Sąd wyraził odmienny pogląd niż przyjęty przez organy stwierdzając, iż niewykonanie obowiązku określonego w treści pozwolenia na budowę winno być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym orzeczeniem organ uznał, iż zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 kpa, bowiem zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez Sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżoną decyzją uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2000 r., gdyż stwierdził istnienie przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 kpa i wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, umarzając jednocześnie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej spornego obiektu. Wobec powyższych ustaleń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r., wskazując dodatkowo na związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2002 r. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła R.P. W skardze podniosła, iż zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie można nakazać rozbiórki obiektu, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wskazała, że przez cały czas starała się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie i kilkakrotnie je otrzymywała, m.in. decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., następnie w dniu [...] marca 2001 r. Zdaniem skarżącej, naruszono przepisy Konstytucji RP nakazującej równe traktowanie wszystkich obywateli, gdyż jej mimo, że wybudowała pawilon na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, odmówiono zastosowania art. 49 Prawa budowlanego, a osoby które wybudowały obiekty całkowicie samowolnie mogą skorzystać z dobrodziejstwa tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 ustawy, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tej oceny Sąd uznał, iż decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak również postanowienie wszczynające postępowanie wznowieniowe. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu wznowieniowym, które stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji i stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w art. 16 kpa. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ wznawia postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, wydając stosowne postanowienie. Postanowienie to zgodnie z art. 149 § 2 kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2002 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 kpa, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2001 r., uznając tym samym nieprawidłowość przeprowadzonego przez siebie postępowania. Następnie wydał decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., którą uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] stycznia 2001 r., a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2000 r. i umorzył postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej pawilonu handlowego "M.". Wznawiając postępowanie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1538/00, którym Sąd stwierdził nieważność rozstrzygnięć [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozbiórki pawilonu handlowego "M.". Sąd odmiennie od oceny przyjętej przez organy nadzoru budowlanego, rozstrzygnął kwestę postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej wymienionego pawilonu handlowego. Wznawiając w tym stanie prawnym postępowanie organ uznał, iż wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 7 kpa, która powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenę prawną organ uznał, jako rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Ponieważ zagadnienie to zostało przez Sąd rozstrzygnięte odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydawaniu decyzji, wypełniło to przesłankę z art. 145 § 1 pkt 7 kpa. W tym miejscu wskazać należy, iż pojęcie "zagadnienia wstępnego" jest ściśle związane z instytucją obligatoryjnego zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 100 § 2 kpa). Pod pojęciem tym rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego" (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. 2000 r., C.H. Beck). W ocenie Sądu, brak było podstaw do uznania, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2001 r. istniało zagadnienie wstępne rozstrzygnięte następnie (odmiennie) przez Sąd w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku uznał jedynie bezzasadność orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, mając zapewne na uwadze treść art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., który określał iż obiekty budowlane podlegają rozbiórce po upływie czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę nie wyliczoną w art. 145 § 1 i art. 145a stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.