IV SA 704/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak ( spr. ), Sędziowie (WSA, As. WSA Mirosława Kowalska, Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2004 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. I. Uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 7/IV S.A. 704/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lipca 1991r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] udzielił N.N. pozwolenia na rozbudowę mieszkania na poddaszu w wielorodzinnym budynku mieszkalnym położonym w O. przy ul. [...] nr [...]. W dniu [...] lipca 1991r. strony w/w postępowania zawarły przed pracownikami Urzędu Rejonowego w [...] ugodę, na mocy której inwestor zrezygnował z wykonania określonych robót budowlanych w przedmiotowym mieszkaniu, zaś pozostałe strony oświadczyły, że w związku z tym decyzję o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...] lipca 1991r.uważają za prawomocną, gdyż nie będą się od niej odwoływać. Postanowieniem z dnia [...] lipca 1991r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] działając na podstawie art.118 i 119 kpa zatwierdził powyższą ugodę zawartą w dniu [...] lipca 1991r. Decyzją z dnia [...].09.1996r w trybie art.40 ustawy Prawo budowlane z 1994r. została przeniesiona na rzecz M. i M. B. decyzja o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego mieszkania z dnia [...] lipca 1991r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. po rozpatrzeniu wniosku M.B., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].07.1991r.zatwierdzajacego wskazaną wyżej ugodę, nie znajdując żadnych przesłanek do stwierdzenia nieważności o jakich mowa w art.156 par.1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2002r. po rozpatrzeniu zażalenia M.B. na powyższe postanowienie /omyłkowo nazwane decyzją/ Wojewody [...], na podst.art.138 par.1 pkt.2 w zw. z art.144 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził nieważność postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].07.91r. zatwierdzającego ugodę administracyjną. W uzasadnieniu wskazał, że do zawarcia ugody między stronami postępowania doszło w dniu [...] lipca 1991r. tj. po pięciu dniach od wydanej inwestorowi Norbertowi Nowickiemu decyzji o pozwoleniu na rozbudowę poddasza w wielorodzinnym budynku mieszkalnym. W myśl art.115 kpa zawarcie ugody między stronami jest dopuszczalne przed wydaniem decyzji administracyjnej, bądź w czasie toczącego się postępowania odwoławczego, co w tym przypadku nie miało miejsca. Z tych względów należało stwierdzić nieważność przedmiotowego postanowienia z dnia [...] lipca 1991r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.T. /sygn. akt. IV S.A. 4310/01/. W wyniku jej rozpoznania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art.38 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym / Dz.U. nr 74, poz.368 ze zm./ uchylił własne postanowienie z dnia [...] września 2002r. i utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002r. W uzasadnieniu wskazał, że nie doszło do naruszenia art.115 kpa stanowiącego, że zawarcie ugody jest dopuszczalne do czasu wydania decyzji przez organ I instancji względnie w trakcie postępowania odwoławczego, ponieważ to właśnie zawarcie przedmiotowej ugody zapobiegło złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji. Nie można uznać, ze postępowanie administracyjne przed organem I instancji uległo już ostatecznemu zakończeniu bo została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, albowiem nie miała ona charakteru decyzji ostatecznej przed upływem terminu przysługującego na złożenie odwołania. To właśnie zawarcie ugody przed organem I instancji zapobiegło złożeniu odwołania przez strony. Skoro postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na roboty budowlane planowane przez N.N. nie zostało zakończone decyzją ostateczną, to znajdowało się w toku. Okoliczność, że odwołanie nie zostało jeszcze formalnie złożone nie wyklucza możliwości zakwalifikowania istniejącego w rozpatrywanej sprawie przypadku do sytuacji, w której postępowanie administracyjne pozostaje w toku, o czym świadczy sama możliwość uruchomienia trybu odwoławczego. Poza tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że skarżone rozstrzygniecie zostało skierowane do szeregu osób, które już zmarły względnie nie mających już interesu prawnego w sprawie i także z tego względu konieczne jest uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego uznał, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2002r. jako wydane z naruszeniem art.138 par.1 pkt.2 kpa podlega uchyleniu. W związku z powyższym rozstrzygnięciem GINB M.T. cofnęła skargę na decyzję z [...] września 2002r. i Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie IV SA 4310/02 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na tę decyzję. M.B. wniósł natomiast skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r. domagając się uchylenia tej decyzji. Podniósł, iż postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lipca 1991r. jest nieważne z uwagi na zapis art.115 kpa. Powyższy przepis nie określa czy decyzja ma mieć charakter ostatecznej czy też nie. Przepis ten wskazuje czasookres, do którego dana ugoda administracyjna może być zawarta. Wynika z niego, że ugoda może być zawarta do czasu wydania decyzji bądź przed organem I instancji bądź w postępowaniu odwoławczym. Wskazał, że gdyby organ prowadzący postępowanie dochował ogólnych zasad postępowania administracyjnego o jakich mowa w art. 9 i 13 kpa, to zastosowanie mógłby mieć przepis art.116 kpa, w świetle którego organ administracyjny odroczy wydanie decyzji i wyznaczy termin do zawarcia ugody, jeżeli strony złożą zgodne oświadczenie o zamiarze jej zawarcia. W ocenie skarżącego postanowienie GINB z dnia [...] stycznia 2003r. nie rozstrzyga zasadniczej wątpliwości związanej z oceną ważności postanowienia z dnia [...] lipca 1991r. zatwierdzającego ugodę tj. tego że organ I instancji rozstrzygnął o jednym przedmiocie postępowania w dwojaki sposób: w drodze decyzji jak i ugody administracyjnej. Z tych względów kwestionowane postanowienie zatwierdzające ugodę jest dotknięte wadą nieważności, a tym samym zaskarżone postanowienie GINB utrzymujące w mocy orzeczenie dotknięte wadą nieważności, narusza prawo. W odpowiedzi na skargę główny organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że skarżący podnosi okoliczności nie mające wpływu na rozstrzygniecie sprawy i że przedmiotem niniejszego postępowania nie było zbadanie zgodności z prawem postanowienia o zatwierdzeniu ugody lecz zbadanie prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002r. Ponadto skarżący nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu tej sprawy, ponieważ nie jest już właścicielem lokalu mieszkalnego nr.[...] w przedmiotowym budynku. Skarżący odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazał m.in. iż w dalszym ciągu posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego na co nie ma wpływu okoliczność, iż przed sadem rejonowym w [...] toczy się postępowanie o podział majątku dorobkowego z jego byłą żoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art.38 ust.2 (nieobowiązującej od 01.01.2004 r.) ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995r. (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok z dnia 10.04.1997 r. - NSA Ośr. Zam. w Poznaniu sygn. I.SA.Po; wyrok z dnia 13.11.1997 r. NSA - Ośr. Zam. w Krakowie - syg. akt I.SA/Kr.1092/96) jak i w doktrynie (T. Woś "Postępowanie sądowo-administracyjne), przeważa pogląd, że weryfikacja własnych decyzji przez organ w trybie art. 38 ust. 2 cyt. ustawy następowała wyłącznie pod względem zgodności kontrolowanej decyzji z prawem. Kontrola ta przeprowadzana była niejako w zastępstwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec czego organ w tym trybie nie mógł dokonywać oceny decyzji w oparciu o inne kryteria niż określone w art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Oznacza to, że aby organ mógł uznać skargę za zasadną i aby mógł ją uwzględnić winien stwierdzić naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji. Dopiero w takiej sytuacji, mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzec w tym zakresie, co do istoty sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem merytorycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie może ona pozostać w obrocie prawnym, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Stosownie do treści art.115 kpa ugoda może być zawarta przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze do czasu wydania przez organ decyzji w sprawie. Powyższy przepis jak słusznie podnosi skarżący nie określa czy decyzja ma mieć charakter ostateczny czy też nie. Art.115 kpa ustanawia przesłankę czasookresu, w którym dopuszczalne jest zawarcie ugody. Ugoda może być zawarta w okresie od daty wszczęcia postępowania w danej instancji do czasu wydania decyzji administracyjnej, dlatego rozważania naczelnego organu nadzoru budowlanego w kwestii rozumienia pojęcia "postępowania administracyjnego w toku" nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Z tych też względów z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji nie można się zgodzić. W myśl art.115 kpa niedopuszczalne jest zawarcie ugody po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wszczęciem postępowania odwoławczego, jak również po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy- chyba, że po uchyleniu decyzji sprawa zostanie przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia / art.138 par.2kpa/ lub decyzja ostateczna zostanie uchylona w wyniku postępowania nadzwyczajnego - i sprawa będzie mogła być rozpoznana merytorycznie. Z akt sprawy wynika, że kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym postanowieniem z dnia [...] lipca 1991r.zatwierdzono ugodę administracyjną zawartą po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] lipca 1991r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego mieszkania, a przed wszczęciem postępowania odwoławczego. Zatwierdzono zatem ugodę zawartą z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego polegającym na naruszeniu trybu zawarcia ugody tj. w sposób sprzeczny z treścią przepisu art.115kpa., bo po wydaniu decyzji przez organ I instancji, gdy nie było wszczęte postępowanie odwoławcze. Wadliwe zawarcie ugody w przedmiotowej sprawie i zatwierdzenie jej w trybie art.119 kpa kwestionowanym postanowieniem z dnia [...] lipca 1991r. ma ten skutek, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego mieszkania z dnia [...] lipca 1991r. i zatwierdzona w tym samym przedmiocie ugoda, ustalająca odmienny zakres robót budowlanych, która to ugoda ma taki sam skutek jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. Nie ma bowiem w tym przypadku zastosowania art.119 kpa, który stanowi że w przypadku gdy ugoda zawarta została w toku postępowania odwoławczego, z dniem w którym stało się ostateczne postanowienie o zatwierdzające ugodę traci moc decyzja pierwszej instancji, o czym zamieszcza się wzmiankę w tym postanowieniu. Ma on zastosowanie jak wynika z jego treści tylko w przypadku zawarcia ugody w postępowaniu odwoławczym a nie w postępowaniu I instancji. Jest to zrozumiałe, bowiem jak podniesiono wyżej ustawodawca wykluczył możliwość zawarcia ugody w innym czasookresie jak do czasu wydania decyzji przez organ I instancji bądź w postępowaniu odwoławczym do czasu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ administracji zgodnie z art.118 par.3 kpa winien odmówić zatwierdzenia ugody zawartej z naruszeniem prawa. Z tych względów wbrew stanowisku reprezentowanemu w zaskarżonej decyzji nie można uznać, iż postanowienie z dnia [...] lipca 1991r. zostało wydane zgodnie z prawem. W ocenie Sądu rażąco narusza art.115 kpa i 119 kpa zatwierdzając ugodę zawartą wbrew wyraźnej treści art.115 kpa. Odnosząc się do powołanego w zaskarżonej decyzji uchybienia w postaci skierowania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] .09.02r. do "osób nieżyjących względnie nie mających już interesu prawnego" należy uznać, iż twierdzenie to sformułowane w sposób ogólny, bez żadnego uzasadnienia, bez wskazania konkretnego przepisu procedury, który miałby zostać naruszony jest dowolne i nie poddaje się kontroli Sądu. Z powyższych względów Sąd uznał, iż istnieją podstawy do eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego wobec naruszenia przepisów art.115,119 w zw. z art.156par.1 pkt.2 kpa i dlatego na podstawie art.145 par.1 ust.1c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/ orzekł jak w wyroku.