IV SA 705/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2004 r. sprawy ze skargi F.W. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie polega wykonani do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 15.03.2002 r. F.W. wniósł o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Oddział Zamiejscowy w [...] z dnia [...].07.1995 r. nakazującej mu rozbiórkę części przebudowanej schodów zewnętrznych przy budynku nr [...] położonym w K. i umorzenie postępowania w tej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].10.2002 r., działając w oparciu o art. 155 kpa – odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].07.1995 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zwrócił się do stron postępowania o wyrażenie oświadczenia na piśmie, czy wyrażają zgodę na zmianę lub uchylenie w/w decyzji, bowiem zgoda wszystkich stron stanowi podstawową przesłankę zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 kpa. Wobec faktu, iż uczestnik postępowania P.T. zgody takiej nie wyraził, wykluczona jest w ocenie organu możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Brak także jakichkolwiek przesłanek do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F.W. domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o art. 154 kpa z uwzględnieniem jego słusznego interesu związanego z użytkowaniem domu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2003 r. znak [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił uchylenia, w trybie art. 155 kpa, decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2000 r. utrzymującej w mocy w części decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Oddział Zamiejscowy w [...] z dnia [...].07.1995 r. Po rozpatrzeniu akt przedmiotowej sprawy oraz odwołania, organ II instancji wyjaśnił, iż przepis art. 155 kpa ma zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych, a taką w sprawie niniejszej jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2000 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę. Z tego względu, w ocenie organu odwoławczego, przedmiotem postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 kpa winna być decyzja tegoż organu z dnia [...].02.2000 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, co czyni niemożliwym zastosowanie art. 154 kopa w celu jej zmiany lub uchylenia. Zdaniem organu odwoławczego, także uwzględnienie wniosku o uchylenie takiej decyzji na podstawie art. 155 kpa prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Skargę na powyższą decyzję złożył F.W., podnosząc, iż organy nakazujące rozbiórkę nie wzięły pod uwagę, iż roboty przez niego wykonane w rzeczywistości były pracami remontowymi, jak również nie zbadały w sprawie słusznego interesu społecznego, jak i indywidualnego interesu skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna choć nie z przyczyn w niej przytoczonych, które jednak Sad winien brać pod uwagę z urzędu. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w tym miejscu podnieść, iż postępowanie prowadzone w ramach art. 155 kpa (a także 154 kpa) zmierzającym do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym w nowej sprawie. Ocenie organów je prowadzących podlegają jedynie przesłanki wymienione w treści art. 155 kpa. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownej kontroli decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę, bowiem prowadziłoby to do sprzecznej z prawem "trzecioinstancyjnej" oceny legalności decyzji. Na aprobatę przy tym zasługuje stanowisko obu organów, iż decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być zmieniona ani uchylona w oparciu o art. 154 kpa, bowiem "nabycie praw" o którym mowa w przywołanym przepisie, może nastąpić także poprzez nałożenie obowiązku. Każde rozstrzygnięcie indywidualne, które kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Zaskarżona decyzja dotknięta jest jednak wadą, przesądzającą o konieczności jej uchylenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2002 r. zmienił, z naruszeniem art. 127 i 138 § 1 kpa przedmiot rozstrzygnięcia. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu. W toku tego postępowania organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy i wypowiadać się w przedmiocie nie objętym uprzednim postępowaniem. Należy podzielić pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w trybie art. 155 kpa (tak jak i 154 kpa) można zmienić lub uchylić jedynie decyzję ostateczną, która w sprawie niniejszej była decyzją organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego wydana w toku postępowania odwoławczego. Błędnie więc [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jako przedmiot decyzji z dnia [...].10.2002 r. określił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].07.1995 r., jednak sytuacja taka uprawniała Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jedynie do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zmiana w postępowaniu odwoławczym sprawy pod względem podmiotowym, czy przedmiotowym prowadzi bowiem do zmiany tożsamości sprawy i w konsekwencji narusza zasadę dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zagwarantowaną w art. 15 kpa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07.01.2000 r. sygn. akt I SA 178/99, Lex nr 54129). Z tych względów zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 127 § 1 kpa, 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 15 kpa, mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Sad zobligowany był do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271, nr 240 poz. 2052, z 2003 r. nr 124 poz. 1153). Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku znajduje swoje oparcie w art. 152 cytowanej ustawy.