IV SA 714/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, As. WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi E. i E. W. na decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, II. stwierdza nieważność decyzji powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] III. uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] IV. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 7/IV SA 714/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. na podstawie art. 51 ust 1 a i art. 55 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego udzielił T.M. pozwolenia na dokończenie robót prowadzonych przy budowie garażu i jednocześnie zobowiązał go do : prowadzenia budowy pod nadzorem osoby posiadającej kwalifikacje zawodowe, prowadzenia dziennika budowy , uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jak wynikało z uzasadnienia decyzji inwestor wykonał budynek na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1998 r. wydanego przez Burmistrza Gminy i Miasta w [...] . Decyzja pozwalająca na budowę została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1999 r. w sprawie II S A/LU 1443/98 wobec niekonstytucyjności przepisu § 7 art. 12 Rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . Organ ustalił ,że budynek garażu powstał przed uchyleniem decyzji pozwalającej na budowę i uznał, że nie jest to samowola budowlana. Jednocześnie ustalił, że inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę w związku z tym aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 r. nakazał T.M. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na budowie garażu . Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nakazał częściową rozbiórkę garażu . Decyzja ta została zaskarżona i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia . Po ponownym rozpatrzeniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nakazał T. M. : - opracowanie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu - oraz inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej części wykonanej oraz projektu architektoniczno- budowlanego na dokończenia robót w terminie do 30 listopada 2001 r. Również ta decyzja była zaskarżona i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów to jest: * inwentaryzacji wykonanych robót z orzeczeniem o ich prawidłowości -inwentaryzacji geodezyjnej z odległościami od granic sąsiedniej nieruchomości * opinii dotyczącej zacienienia budynku na nieruchomości sąsiadów W. Inwestor przedłożył te dokumenty i jak z nich wynikało obiekt będzie spełniał wymogi sztuki budowlanej po wykonaniu - ściany kolankowej o wysokości min. 30 cm z pustaków * rynien i rur spustowych * wrót stalowych i obróbek blacharskich Nadto inwentaryzacja wskazywała , że nie występuje zacienienie sąsiedniego budynku mieszkalnego Państwa W. , gdyż budynek jest niższy niż odległość do budynku sąsiada . Odwołanie od tej decyzji złożyli małżonkowie W. wnosząc o jej uchylenie . Podnieśli że postępowanie toczyło się na ich wniosek w sprawie rozbiórki garażu a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego samowolnie zmienił przedmiot postępowania aby umożliwić inwestorowi legalizację garażu . W ocenie skarżących fakt samowoli potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym pozwolenie na budowę . Poza tym skarżący zarzucili ,że postępowanie nie wyjaśniło sprawy zacienienia działki i podnieśli, że garaż usytuowany jest w granicy przy froncie działki na kierunku południowym całkowicie ją zacieniając . Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt lkpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . Organ odwoławczy stwierdził , że zgodnie z art. 50 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach i nakazał wykonanie określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem . Nadto organ II instancji ustalił , że po uchyleniu pozwolenia na budowę przez NSA , kwestia nowego pozwolenia na budowę została rozstrzygnięta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. którą to uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie organu I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę . W ocenie organu odwoławczego wybudowanie obiektu w oparciu o pozwolenie na budowę które następnie uchylono nie może rodzić dla inwestora ujemnych skutków prawnych . Dlatego organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego . W toku tego postępowania inwestor został zobowiązany do przedłożenia określonych dokumentów i obowiązek ten wykonał. Zatem zgodnie z dyspozycją art. 51 ust 1 a organ I instancji był zobowiązany do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta jest decyzją zastępującą pozwolenie na budowę w oparciu o którą inwestor będzie mógł kontynuować prace budowlane . Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję o wznowieniu robót złożyli małżonkowie W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucili , że decyzja uniemożliwi im wykorzystanie działki zgodnie z przeznaczeniem to jest pod zabudowę . Ich zdaniem powinien być zastosowany art. 48 praw budowlanego czyli nakaz rozbiórki .Nadto wskazali , że inwestor uzyskał zezwolenie na kontynuowanie robót budowlanych mimo, że nie wykonania w terminie wszystkich nałożonych na niego obowiązków . Podnieśli naruszenie art. 7, 8 10 ,16 , 77 § 1 i 4 kpa . Twierdzili, że T.M. w 1995r. rozpoczął prace budowlane przy budowie garażu ale pod pretekstem wykonywania ogrodzenia o czym świadczyła głębokość wykopów fundamentowych . Na skutek ich interwencji Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] października 1995 r. nakazał zmianę przedmiotowego ogrodzenia w części obejmującej wysokość powyżej 0,6 m od poziomu gruntu na ażurowe. Inwestor kontynuował prace budowlane i w konsekwencji wykonał mur o wysokości 4 m. i otrzymał pozwolenia na budowę od Burmistrza Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 1998 r. Po wyroku NSA stwierdzającym nieważność postanowienia Burmistrza będącego podstawą do wydania pozwolenia na budowę skarżący w dniu 13 lipca 1999 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o rozbiórkę garażu , gdyż według nich jest on samowolą budowlaną. Nadto podnieśli ,że pozwolenie na dokończenie robót budowlanych sankcjonuje nielegalną budowę ściany ( wybudowaną przed uzyskaniem pozwolenia na budowę ) oraz ogrodzenia ( bez zgłoszenia i niezgodnie z warunkami określonymi ostateczną decyzją administracyjną). W odpowiedzi na skargę organ II instancji stwierdził, że zasadnie organ I instancji prowadził postępowanie w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego ponieważ , ze względu na realizowanie budowy w oparciu o decyzję pozwalającą na budowę , która dopiero później została uchylona nie ma w sprawie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego . Nadto ze względu na wykonanie przez inwestora czynności do których wykonania był zobowiązany zasadne było wydanie zezwolenia na dokończenie robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 , poz.1270 ) , Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi . Oznacza to , że Sąd ma prawo a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ,nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze i wydać stosowne rozstrzygnięcie , jeśli tylko zajdą wymagające reakcji wady konkretnych decyzji . Może również stosować przewidziane ustawą środki we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , której dotyczy skarga , jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia ( art. 135 w/w ustawy). W przedmiotowej sprawie postępowanie organów nadzoru budowlanego było prowadzone wadliwie już od dłuższego czasu . Dlatego Sąd zastosował środki przewidziane w art. 135 ustawy w celu wyeliminowania decyzji wprawdzie nie zaskarżonych , gdyż zapadłych na wcześniejszym etapie postępowania ale wydanych z naruszeniem prawa . Decyzja organu I instancji zezwalająca na kontynuowanie robót budowlanych wydana w trybie art. 51 ust 1 a Praw budowlanego była konsekwencją wcześniejszej decyzji zobowiązującej inwestora do przedłożenia dokumentów wskazanych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. wydanej na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego . Decyzją tą organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2001 r. wydaną na tej samej podstawie prawnej i rozstrzygnął sprawę merytorycznie bowiem obowiązki nałożone na inwestora przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego były w ocenie organu odwoławczego nieprecyzyjnie określone . W tym miejscu należy wskazać , że organy nadzoru budowlanego miały prawo nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów wymienionych w osnowie decyzji wyżej wskazanych . Jednak powinny to uczynić w formie postanowienia a nie decyzji i na podstawie art. 81 c ust 2 i 4 , a nie na podstawie art. 51 ust .1 pkt 2 i ust 4 Prawa budowlanego . Decyzja Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. jak i decyzja organu II instancji z dnia [...] stycznia 2002 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa . Obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy , powinien być nakładany na inwestora w trybie art. 81 c Prawa budowlanego . Postanowienie , o którym mowa w tym przepisie ma charakter dowodowy , co jest zgodne z zasadą wyrażoną w art. 123 kpa .Organ nadzoru budowlanego nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego , tamuje sobie możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem . Bowiem po raz drugi w oparciu o ten przepis , organ nie może wydać już decyzji . Trudno zaś przyjąć , że dostarczenie określonych dokumentów , było czynnością, która mogła doprowadzić wykonane już roboty do stanu zgodnego z prawem . Doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem , może odbyć się tylko przez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a nie przez dostarczenie dokumentów takich jak to wymieniono w decyzjach organów z dnia [...] sierpnia 2001 r. i z dnia [...] stycznia 2002 r. Z tej przyczyny Sąd stwierdził nieważność w/w decyzji wydanych na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 poprzedzających wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych . Jako wadliwą ocenił Sąd także decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. nakazującej częściową rozbiórkę przedmiotowego garażu do wysokości 2,70 m. Trzeba stwierdzić ,że decyzja organu II instancji była w istocie nakazem rozpatrzenia sprawy w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 poprzez nałożenie obowiązków, mimo prawidłowego ustalenia organu I instancji ,że przy realizacji obiektu doszło do istotnych odstępstw od projektu , których nie można inaczej niż przez rozbiórkę doprowadzić do stanu zgodnego z prawem z uwagi na posadowienie garażu w granicy gdzie wysokość obiektu ma zasadnicze znaczenie . Stwierdzenie tych uchybień skutkowało uchyleniem decyzji organu II instancji z dnia [...] stycznia 2002 r. rozpatrującego odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2001 r. Uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2002 r. jak również stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej to jest Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. stanowi wyraz wadliwie prowadzonego postępowania. Taki tok wydawanych decyzji miał bezpośredni wpływ na wydanie decyzji pozwalającą na wznowienie robót budowlanych oraz zaskarżonej decyzji organu II instancji utrzymującej ją w mocy co w konsekwencji musiało skutkować uchyleniem obu decyzji w wyniku rozpoznania skargi. Jak wynikało bowiem z uzasadnienia decyzji pozwalającej na wznowienie robót, inwestorowi udzielono takiego pozwolenia wobec prawidłowego wykonania obowiązków nałożonych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. , która została uznana niniejszym wyrokiem za nieważną. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. wydane zostały z naruszeniem art. 51 ust 1 a Prawa budowlanego , decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. oraz decyzja Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego , decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 wydana została z naruszeniem art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego . W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił i stwierdził nieważność decyzji jak w sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt IV wyroku.