IV SA 731/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Bogusław Moraczewski, As. WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 2 wrzenia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 7/IV S.A. 731/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania H. Ż. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2000r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. Ż. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dzialce nr ew.[...] położonej w D. gm. [...] – na podstawie art.138 par.1 pkt.1 kpa – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego stanowiska wyjaśnił, że organ I instancji na podstawie art.156 par.1 pkt.2 kpa stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2000r. uznając że rażąco narusza ona przepis par.14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz.U. nr 15 z 199r., poz.140 ze zm/ poprzez nie zapewnienie nieruchomości inwestora dojazdu do drogi publicznej. Ponadto narusza ona rażąco art.33 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. bowiem skarżąca przedłożyła kompletny projekt budowlany i wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na realizacji budynku mieszkalnego wraz z przyłączami, natomiast Starosta Lubelski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenie wyłącznie na budowę budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę rażąco narusza art.61 par.1 kpa zgodnie z którym postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej i tylko ona mogła określić przedmiot swego żądania. Wniosła ona o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączami. Starosta [...] wydając pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego bez przyłączy, postąpił niezgodnie z żądaniem strony i tym samym rażąco naruszył dyspozycję art.61 par.1 kpa. Organ odwoławczy stwierdził, iż słusznie organ I instancji uznał, że kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 33 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W świetle tego przepisu pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może na wniosek inwestora dotyczyć wybranych obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W niniejszej sprawie inwestor nie wystąpił z takowym wnioskiem, a ponadto budynek mieszkalny pozbawiony przyłączy nie może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Ponieważ wskazane naruszenia są wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji dlatego organ odwoławczy postanowił nie odnosić do innych kwestii, gdyż nie mogą one wpłynąć na podjęte rozstrzygniecie. Dlatego też argumenty podnoszone w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione przez organ II instancji jako że bezspornym jest iż decyzja Starosty [...] z dnia [...].05.00r. jest dotknięta wadą wskazana w art.156 par.1 pkt.2 kpa. co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności. Na powyższą decyzję ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiła H. Ż. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniosła, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art.61 kpa, ani też art.33 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Przedmiotowa decyzja Starosty [...] dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Świadczy o tym treść decyzji tj. załączniki stanowiące opieczętowane przez Starostwo Powiatowe strony projektu budowlanego zawierające przyłącze i instalacje. Ponadto w oparciu o kontrolowaną decyzję wybudowała dom wraz z przyłączami i go zamieszkuje po przyjęciu przez organ zgłoszenia do użytkowania. Powołując się na orzeczenie SN z dnia 18 listopada z 1993r. podniosła iż zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, mimo zaistnienia przesłanek z art.156 par.1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Dodał, iż powoływana przez skarżącą uchwała SN z dnia 18.11.1993r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Orzeczenie to wiąże tylko w sprawie w której zostało wydane i nie ma odniesienia do innych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art.7, 77 par.1 kpa i art.107 par.3 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a więc w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Organy orzekające w sprawie uznały że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten wymaga więc nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Organ administracji wszczynając postępowanie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako "rażące". Rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może się ostać jako akt wydany przez organ praworządnego państwa . Wbrew twierdzeniom organów orzekających w sprawie Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu, iż kontrolowana decyzja rażąco narusza art.61 par.1 kpa i art. 33 ust.1 Prawa budowlanego z 1994r. Przepis art.33 ust. 1 stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę domu mieszkalnego wraz z przyłączami i do wniosku tego zgodnie z art.33 ust.2 Prawa budowlanego dołączyła : projekt budowlany obejmujący projekt architektoniczny budynku mieszkalnego, projekty przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, elektrycznego, instalacji gazowych i sanitarnych / także ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dowód własności przedmiotowej nieruchomości./. Nie ma wobec tego wątpliwości, że jej intencją było uzyskanie pozwolenia na budowę domu mieszkalnego wraz z przyłączami, ponieważ nie jest możliwe samodzielne funkcjonowanie domu mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem bez w/w przyłączy. Kwestionowaną decyzją z dnia [...].05.00 r. organ architektoniczno-budowlany zatwierdził powyższy projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Istotnie z treści tej decyzji nie wynika, aby dotyczyła ona także przyłączy do przedm. budynku, ale w sytuacji gdy decyzją tą, zgodnie z brzmieniem art.34 ust.4 został zatwierdzony projekt budowlany obejmujący swym zakresem wszystkie niezbędne przyłącza, to nie ma żadnych wątpliwości, co do tego, że pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a więc budynku mieszkalnego łącznie z przyłączami. Jak trafnie to podnosi skarżąca, organ wydający pozwolenie na budowę skontrolował i zatwierdził w całości projekt budowlany, czego dowodem jest umieszczenie na każdej z jego części, w tym dotyczącej spornych przyłączy, pieczęci Starostwa Powiatowego w [...]. Organy orzekające w sprawie przeoczyły powyższe okoliczności, błędnie przyjmując, w świetle okoliczności sprawy, że nieprecyzyjne sformułowanie treści kontrolowanej decyzji, bo za takie należy je uznać, narusza rażąco art.33 ust.1 Prawa budowlanego, a także jak uznał to organ odwoławczy art.66 par.1 kpa. Wobec powyższego skoro organ administracji publicznej przedmiotową decyzją zatwierdził projekt budowlany domu mieszkalnego wraz z przyłączami i instalacjami, to nie ma wątpliwości, że uzyskana przez skarżącą decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z jej wnioskiem i dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. Nie można zatem w niniejszej sprawie przyjąć, aby doszło w ogóle do naruszenia art.33 ust.1 Prawa budowlanego i art.66 par.1 kpa , a tym samym rozważać czy doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Organ odwoławczy z naruszeniem art.107 par.3 kpa nie odniósł się do zarzutu odwołania, w którym skarżąca podnosi, dołączając różne dokumenty, iż wbrew ustaleniom organu I Instancji nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, wobec czego kontrolowana decyzja z dnia [...] maja 2000r. nie narusza także par.14 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz.U. nr 15 z 199r., poz.140 ze zm/. Jest to zarzut mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i obowiązkiem organu odwoławczego było jego rozpoznanie. Nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do tak istotnej kwestii czyni nieodpartym zarzut obrazy art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające powinny stosownie do art. 77 k.p.a. - ocenić w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. W szczególności ocenić w świetle przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy działka, na której znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dla porządku stwierdzić należy, iż nie jest trafny zarzut skargi, opierający się na orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 18.11.1993r., iż zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji na podst.art.156 par.1 kpa. Jak słusznie podniósł to w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy orzeczenie to wiąże tylko w sprawie, w której zostało wydane. Dodać należy, że pogląd wyrażony w tym orzeczeniu przez Sąd Najwyższy nie wiąże innych sądów ani organów administracji publicznej. Orzeczenie to zostało poddane krytyce w wielu orzeczeniach NSA i orzekający w niniejszej sprawie Sąd również nie podziela w/w poglądu SN. W tym stanie rzeczy, skoro postępowanie wymaga ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 par.1 ust.1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/ orzekł jak w wyroku.