IV SA 751/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, As. WSA Mariola Kowalska, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Decyzją z dnia [...] września 2001r., Nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.), nakazano B.C. dokonanie rozbiórki tarasu o wymiarach 2,10 x 1,20m dobudowanego bez pozwolenia na budowę do budynku mieszkalnego od strony ulicy na posesji przy ul. [...] w W. Według organu I instancji, analiza akt materiału dowodowego nie pozwoliła ustalić dokładnej daty powstania przedmiotowego tarasu. Jednakże wobec braku dowodów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął na podstawie oświadczenia właściciela sąsiedniej nieruchomości, iż taras powstał po 1995r. Ponadto w opinii organu nadzoru budowlanego wybudowanie tarasu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zatem niedopełnienie tego obowiązku przez inwestora skutkowało zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego nakazującego rozbiórkę obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B.C. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn. zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Oświadczenia poprzednich inwestorów spornej inwestycji, co do daty jej powstania, nie mogły mieć wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem zostały złożone po dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2001r. W opinii organu II instancji przedmiotowa sprawa winna być rozpatrywana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo Budowlane. Stosownie do przepisu art. 28 cytowanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a skoro inwestor nie dopełnił tego warunku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był orzec o nakazie rozbiórki spornego tarasu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002r., złożyła B. C., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu swej skargi, że nie ona była inwestorem i nie budowała przedmiotowego tarasu, który istniał już w momencie nabycia przez nią nieruchomości tj. w roku 1996. Skarga zawiera zarzut niestarannego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji oraz wydania decyzji w oparciu o nieprawdziwą dokumentację i oświadczenia. Ujawnione naruszenia zasad postępowania, w szczególności postępowania dowodowego w opinii strony skarżącej uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga B.C. jest zasadna. Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). W nauce i w orzecznictwie podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., ISA 1768/99, LEX nr 54171). W prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym "dokumenty i oświadczenia składane przez stronę (...) korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu" (zob. wyrok NSA z 7czerwca 2000 r., I SA/Kr 638/98, LEX nr 44386). W sytuacji, gdy organ administracji publicznej dysponuje sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron i świadków, to nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r., III SA 579/88, niepublikowany). Wartość dowodowa oświadczeń obu stron o sprzecznych interesach jest bowiem jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ oświadczenia strony przeciwnej. W takiej sytuacji zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy jest brak ustosunkowania się do istotnych różnic powołanych w sprawie, i zaniechanie ich skonfrontowania (zob. wyrok NSA z 30 grudnia 1980 r., SA 645/80, ONSA 1981 nr 1, poz. 2). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., VSA948/00 LEX nr 50114). Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Wszelkie zaś "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IVSA 1010/97, LEX nr 48684). Podkreślić też trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Jest on tak samo, zgodnie z art. 140 k.p.a., jak organ pierwszoinstancyjny związany przepisami art.7k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107§3 k.p.a., a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zarówno organ I, jak i II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji rozpatrujące sprawę ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, iż w zebranym materiale dowodowym istnieją rozbieżności, nie podjęły próby ich wyjaśnienia i przyjęły bezkrytycznie oświadczenia jednej ze stron jako podstawę ustaleń faktycznych co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. W przedmiotowej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, w myśl którego to przepisu właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Za uzasadnione należy uznać zarzuty podniesione w skardze, iż rozstrzygnięcie nią objęte zapadło bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego istniejącego w sprawie, co uniemożliwiło ustalenie terminu realizacji przedmiotowego obiektu. Zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy stwierdzono, że nastąpiła samowola budowlana, było ustalenie daty realizacji obiektu, którego ta samowola dotyczyła. Wskazane wyżej ustalenie istotne było z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 103 ust. 2 cyt. ustawy Prawo budowlane, przepis ten różnicuje sytuację prawną tzw. samowoli budowlanej w zależności od tego, czy zakończenie realizacji określonego obiektu bez pozwolenia budowlanego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc przed dniem wejścia w życie przepisów prawa budowlanego z 1994 r., czy też po tej dacie. Jeśli więc budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według stosowanych odpowiednio przepisów prawa budowlanego z 1974 r. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3.09.1997 r. w sprawie III RN 33/97, OSNAP 1998/6/168 ). Jeśli natomiast realizacja obiektu nastąpiła po 1.01.1995 r. to zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994 r. W niniejszej sprawie istnieją wzajemnie wykluczające się oświadczenia co do daty wybudowania spornego obiektu. Organy obu instancji przyjęły, że samowola budowlana, której dotyczy przedmiotowe postępowanie miała miejsce pod rządami obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. i wskazują na konieczność zastosowania art. 48 tej ustawy. Jednakże dokonując takiego ustalenia organ odwoławczy opiera swe ustalenia jedynie na oświadczeniu D.S., iż sporny taras powstał po 1995r. Wskazać należy, iż w aktach sprawy znajdują się oświadczenie z dnia [...]. 05. 2001 r. i z dnia [...]. 09.2001r. H.G., byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, z których wynika, iż on był inwestorem i wybudował tarasy w 1990r., oraz oświadczenie z września 2001 r. sąsiada J.K., a także materiał fotograficzny. Dowody powyższe złożone do akt przed datą wydania decyzji przez organ odwoławczy, przy czym część z nich została złożona w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, nie zostały przez organy w całości ani omówione, ani ocenione. Stwierdzenie organu II instancji, iż złożenie dowodów po dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie mogło mieć wpływu na wynik tegoż rozstrzygnięcia, jest stwierdzeniem nie znajdującym nie tylko potwierdzenia w jakiejkolwiek normie prawnej, obowiązującej w postępowaniu przed organami administracji, ale stanowi wręcz naruszenie przepisów prawa procesowego, a art.136k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w szczególności. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i utrzymanej nią decyzji organu I instancji z mocy art. 145§1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30sierpnia2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.