IV SA 759/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Asesor WSA Anna Szymańska ( spr.) Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2004r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Postanowieniem z dn. [...] lipca 2002 r. ([...]), działający z upoważnienia Wojewody [...] Dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla obwodnicy miasta A. w ciągu drogi ekspresowej [...] pod warunkiem zamieszczenia w decyzji ustalającej te warunki zobowiązania inwestora do: 1) zastosowania na etapie sporządzania projektu budowlanego enumeratywnie wymienionych w postanowieniu rozwiązań, 2) rozpoznania na etapie sporządzania projektu budowlanego warunków geologiczno-inżynierskich oraz warunków hydrogeologicznych podłoża i otoczenia projektowanej inwestycji, 3) sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko na podstawie projektu budowlanego, 4) sporządzenia i dołączenia do wniosku o uzgodnienie projektu budowlanego specjalistycznej opinii na temat zastosowanej technologii przeprawy przez dolinę rzeki [...]. W uzasadnieniu wskazano, że projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin N., A. i miasta A., jednakże ze względu, iż obwodnica przebiega przez tereny cenne przyrodniczo tj. dolinę rzeki R. i Puszczę [...] istnieje konieczność zastosowania szczególnych rozwiązań technicznych i technologicznych ograniczających zmiany w środowisku. Przyjęty wariant przebiegu trasy obwodnicy był analizowany na etapie planistycznych prac projektowych i po konsultacjach z udziałem społeczeństwa, z czterech wariantów wybrano jeden, który stał się przedmiotem uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska. Został on oceniony jako najbardziej optymalny ze względu na ochronę środowiska m.in. dlatego, iż przebiega przez najwęższą część doliny rzeki [...] w stosunku do pozostałych wariantów. Nie zostaną również naruszone stosunki wodne w dolinie rzeki [...], co wykazała ekspertyza opracowana przez prof. dr hab. inż. W. M.. Przekroczenie bowiem doliny estakadą 10-przęsłową z zastosowaniem szczególnych rozwiązań konstrukcyjnych i technologicznych w stosunku do montażu przęseł (technologia podłużnego nasuwania konstrukcji zespolonej) i tymczasowej drogi technologicznej, nie spowoduje istotnych zmian w położeniu i dynamice wód gruntowych i powierzchniowych, zarówno w fazie budowy, jak i eksploatacji. Zdaniem organu, nie znaleziono w dokumentacji potwierdzenia zagrożenia jakości wód rzek i jezior, spowodowanego odprowadzanymi wodami opadowymi i roztopowymi. Zostaną bowiem zastosowane odpowiednie rozwiązania technologiczne jeszcze na etapie projektowania urządzeń oczyszczających zgodnie z wnioskami raportu. Co prawda zdaniem organu, w raporcie występują omyłki dotyczące szerokości koryta rzeki [...] oraz natężenia ruchu pojazdów, ale zostały one wyjaśnione w trakcie postępowania uzgodnieniowego. W ocenie Wojewody jest oczywiste, iż wpływu tejże inwestycji na środowisko nie uda się w pełni wyeliminować, ale zaniechanie budowy obwodnicy A. niesie określone konsekwencje zdrowotne dla jego mieszkańców. W celu zaś zachowania spójności systemu obszarów chronionych przewidziano budowę estakady na całej szerokości doliny [...], budowę przejść dla dziko żyjących zwierząt oraz zakaz zmiany stosunków wodnych. Wskutek wniesionych zażaleń przez Stowarzyszenie P. w S., J. D., L. W., J. N, Z. Zarząd Regionu [...], Stowarzyszenie K., Minister Środowiska postanowieniem z dn. [...].01.2003 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniach wskazano, iż wojewoda jest organem właściwym w trybie art. 106 kpa do wydania postanowienia uzgadniającego w zakresie ochrony środowiska warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji realizującej cel publiczny. Obowiązkiem jego było również odnieść się do zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uzgodniony przebieg obwodnicy jest najbardziej odpowiedni ze względu na ochronę środowiska, a przeprawa mostowa przez dolinę rzeki [...] posiada najmniejszą długość z możliwych. Zastosowane warunki projektowania przeprawy zachowują w nienaruszonym stanie układ hydrologiczny, zapewniając niezmienność siedlisk hydrologicznych. Przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm zanieczyszczenia powietrza. Po uruchomieniu obwodnicy największy udział w zanieczyszczeniu będzie miał dwutlenek azotu, ale nie przekroczy on wartości dopuszczalnej. Odnośnie przekroczenia norm akustycznych wobec budynków mieszkalnych, będzie ono dotyczyło kilku domów i konkretne rozwiązania techniczne zostaną przedstawione na etapie uzgadniania projektu budowlanego. W ocenie Ministra bezzasadny jest zarzut sporządzenia raportu przez osoby nieuprawnione, gdyż postępowanie zostało wszczęte na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w B. pismem z dn. 09.05.2002 r., a więc pod rządami ustawy z dn. 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska, która nie wymaga, aby raport został sporządzony przez osobę z jakimikolwiek uprawnieniami. Zdaniem Ministra, zarówno na podstawie dowodów przedłożonych przez organ I instancji, jak i zgromadzonych na etapie postępowania odwoławczego, można stwierdzić, iż przedsięwzięcie nie będzie powodować ponadnormatywnych oddziaływań na środowisko. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie K. podniosło, iż w raporcie o oddziaływaniu na środowisko winny być omówione badania i analizy nad przebiegiem obwodnicy, a nie tylko omówienie jednego przyjętego wariantu. Zdaniem skarżącego Minister nie rozpatrzył wniosku podmiotów składających zażalenie, a dotyczącego uchybień w raporcie, a tym samym uchylił się od wszechstronnego i wnikliwego "rozpatrzenia kluczowego dokumentu w aspekcie jego kompletności merytorycznej", co stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto nie rozpatrzono argumentów podniesionych przez Stowarzyszenie, zatem naruszono w sposób rażący art. 7 – 12 kpa i 77 kpa oraz 107 § 3 kpa, jak również inne przepisy postępowania dotyczące obowiązku zgromadzenia przez organ nowych dowodów i ich rozpatrzenia. Nie dopuszczono także wielu "eksperckich zarzutów merytorycznych". Ponieważ decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna, skarżący wniósł o "unieważnienie skarżonego postanowienia, ze względów formalno-prawnych jak też merytorycznych". W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie twierdząc, że zarzuty Stowarzyszenia zostały wnikliwie przeanalizowane, a fakt, iż nie zostały uwzględnione nie może być tożsamy z ich nierozpatrzeniem. Poza tym strony miały zapewniony dostęp do informacji, a skarżący poza złożeniem zażalenia na postanowienie Wojewody nie zgłaszał żadnych uwag w sprawie. Przy rozpoznaniu zażalenia nie uchybiono przepisom postępowania, a to podnoszonym art. 7 – 12, 77 oraz 107 § 3 kpa. W pozostałym zakresie Minister powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponieważ jako strona zainteresowana w postępowaniu sądowym bierze udział Stowarzyszenie P. w S., przyłączając się do skargi stowarzyszenia "Z." wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska. Zarzuciło naruszenie przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) oraz "istnienie przyczyny" określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim organ II instancji nie zawiadomił Stowarzyszenia o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 10 kpa. Nie zostało mu także doręczone postanowienie wydane przez Ministra Środowiska, co w konsekwencji pozbawiło je możliwości zaskarżenia orzeczenia do sądu administracyjnego. Nadto w zaskarżonym postanowieniu błędnie podano przepisy prawa: art. 138 ust. 1 pkt 1 kpa mógł być zastosowany jedynie w związku z art. 144 kpa, nie było możliwe przyjęcie jednocześnie jako podstawy art. 36 a ust. 2 i art. 36a ust. 3 ustawy z dn. 16.10.1991 r. o ochronie przyrody, błędnie zastosowano § 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dn. 14.07.1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Poza tym stowarzyszenie powtórzyło za skarżącym zarzut nierozpoznania ekspertyz i stanowisk specjalistów, kwestionujących zapisy raportu oraz nierozważenia wszystkich wariantów możliwego przebiegu obwodnicy. Zdaniem zainteresowanego stwierdzenie, że pewne zagadnienia zostaną uregulowane na etapie pozwolenia na budowę jest sprzeczne z obowiązującym prawem, bowiem nie przewiduje ono warunkowego utrzymania ważności aktu administracyjnego do czasu usunięcia niezgodności na innych etapach postępowania. Wniosło o rozpatrzenie Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dn. 21.05.92 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory, stanowiska z posiedzenia Państwowej Rady Ochrony Przyrody w Warszawie z dn. 27.05.2004 r., listy obszarów Natura 2000 przesłanej przez Polskę do Komisji Europejskiej oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dn. 09.07.2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz. U. nr 168, poz. 1764). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Przy czym badanie legalności dotyczy stanu prawnego na dzień rozstrzygania przez organ II instancji. Nadto Sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd zatem w pierwszej kolejności poddał ocenie legalność zaskarżonego postanowienia w aspekcie wywodów zawartych w skardze, natomiast zarzuty zainteresowanego Stowarzyszenia potraktował jako materiał do rozważenia z urzędu prawidłowości postanowienia, niezależnie od zakresu zaskarżenia. Przede wszystkim sporządzony na potrzeby postępowania uzgadniającego raport o oddziaływaniu na środowisko nie mógł zawierać kilku wariantów przebiegu obwodnicy. O konkretnym bowiem jej usytuowaniu nie decyduje ani raport, ani postanowienie uzgadniające. Przebieg drogi został ustalony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin, przez tereny których będzie ona prowadzić. Ustalenie przebiegu obwodnicy po przeprowadzeniu badań, analiz i konsultacji społecznych, na co powołują się w uzasadnieniach obydwa organy, w istocie opisuje przebieg prac planistycznych i całą procedurę poprzedzającą uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tamtym zatem etapie możliwe było skuteczne kwestionowanie przyjętego wariantu usytuowania przedmiotowej drogi. Jak wynika z załączonych akt, skargi podmiotów mających interes prawny na uchwały w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów do projektów tych planów zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po podjęciu zatem przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego staje się on aktem prawa miejscowego, które to prawo zarówno organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i uzgadniający inwestycję ma obowiązek stosować . Na etapie natomiast postępowania w trybie art. 106 kpa możliwe, a wręcz wskazane, jest rozważenie najbardziej korzystnego dla środowiska sposobu przeprowadzenia drogi w miejscach szczególnie chronionych. Takim niezwykle cennym przyrodniczo rejonem jest dolina rzeki [...], a opracowana jeszcze przed sporządzeniem raportu przez Pracownię Projektowo-Innowacyjną Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w W. Koncepcja przejścia przez dolinę rzeki [...], analizuje kilka wariantów przekroczenia tej doliny, proponując ze względu na walory środowiskowe estakadę 10-cio przęsłową betonową. Taki sposób przeprawy został przyjęty następnie w raporcie, a uzasadnienie tego wyboru znajduje się w powołanej wyżej koncepcji przejścia przez dolinę rzeki [...]. Przy czym ze względu na materię celowym było ustalenie najbardziej optymalnej formy przejścia przez dolinę przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną z zakresu budowy dróg i mostów. Z tego też powodu szczegółowa analiza tego zagadnienia znalazła się w koncepcji przejścia, a raport inkorporuje jej ustalenia. Zarzuty skargi, iż organy nie ustosunkowały się do wskazanych przez skarżącego uchybień raportu, jak również innych dokumentów eksperckich, należy uznać za zbyt ogólnikowe, a w konsekwencji chybione. Skarżący nie wykazał jakie konkretnie zostały podniesione przez niego uchybienia, które nie były przedmiotem rozpoznania przez organy. W ocenie Sądu nie było zatem celowe detaliczne omówienie całego raportu, do czego jak się wydaje dąży skarżący, podnosząc brak wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia tego dokumentu. Skarżący wskazuje, iż organy nie dopuściły wielu eksperckich zarzutów merytorycznych, ale jednocześnie nie wskazuje jakie to są zarzuty i przez jakiego rodzaju ekspertów formułowane. Zarzuca dalej, iż wnioskował o dopuszczenie nowych dowodów, jednakże nie przytaczając jakie to były dowody i jaki miałyby wpływ na rozstrzygnięcie. Wobec tak wysokiego stopnia uogólnienia skargi w większości nie jest możliwe ustalenie jakie konkretne uchybienia zarzuca skarżący, a tym samym Sąd nie mógł zbadać legalności zaskarżonego aktu w ich aspekcie. Wobec treści cytowanego art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd poddał ocenie legalność zaskarżonej decyzji nie tylko w świetle zarzutów skarżącego, lecz również rozważył zasadność argumentów podniesionych przez zainteresowane Stowarzyszenie P. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, zostało doręczone mu postanowienie Ministra Środowiska. Jak wynika z dowodu doręczenia orzeczenie odebrała w dn. 30.01.2003 r. N. K. Ponadto na rozprawie w dn. 24.09.2004 r. pełnomocnik Stowarzyszenia A. B. zrezygnował z popierania tego zarzutu. Nie można natomiast uznać za chybione wskazane przez Stowarzyszenie naruszenie przepisów procesowych, polegające na powołaniu w decyzji Ministra jako podstawy prawnej jedynie art. 138 ust. 1 pkt 1 kpa bez jednoczesnego dodania art. 144 kpa. Niewątpliwie w niniejszej sprawie Minister rozpoznawał zażalenie, a nie odwołanie. Jednak takie uchybienie nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Toż samo dotyczy powołania jedynie ogólnie § 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dn. 14.07.1998 r., bez wskazania konkretnego punktu wskazującego na rodzaj przedsięwzięcia. Przede wszystkim powołane rozporządzenie obowiązywało do 13 listopada 2002 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 179, poz. 1490). Zgodnie z tym aktem prawnym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko takie jak wymienione w § 2 ust. 1 pkt 8c) autostrady i drogi krajowe. Tym samym zarówno wadliwie powołane w postanowieniu II instancji rozporządzenie z 14.07.1998 r., jak obowiązujące w dacie 24.01.2003 r. (postanowienie Ministra Środowiska) nowe rozporządzenie, wymagały dla tego rodzaju inwestycji sporządzenia raportu. W konsekwencji powołanie jako podstawy prawnej rozporządzenia, które utraciło moc nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jednocześnie wskazanie ust. 2 i ust. 3 art. 36 a ustawy z dn. 16.10.1981 r. o ochronie przyrody bez określenia punktu w ust. 2 (pkt 1 lub pkt 2) również nie miało żadnego znaczenia dla samego rozstrzygnięcia. Przepis ten przede wszystkim wyznacza w tego rodzaju inwestycjach na obszarze chronionego krajobrazu, jako organ właściwy do uzgodnienia wojewodę. Podnoszona przez Stowarzyszenie i przyznana przez Wojewodę okoliczność, iż raport zawiera pewne pomyłki oraz luki (brak określenia czasu budowy wiaduktów, brak propozycji monitoringu, brak inwentaryzacji stanowisk roślin chronionych, brak wyznaczenia ciągów migracyjnych zwierząt) została wyjaśniona i rozstrzygnięta w ten sposób, iż braki te zostaną uzupełnione w chwili sporządzania raportu na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wydanie przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dn. 09.07.2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną nie ma żadnego znaczenia, bowiem Sąd ocenia legalność kontrolowanego postanowienia według przepisów obowiązujących w dacie jego wydania. Natomiast stanowisko Państwowej Rady Ochrony przyrody nie ma waloru obowiązującego prawa, albowiem źródłami powszechnie obowiązującego prawa są ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Ponadto pochodzi ono z okresu po wydaniu kontrolowanego postanowienia. Odnośnie zaś Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dn. 21.05.1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory oraz Zalecenia wystosowanego przez Radę Europy dla Rządu Polskiego (S. [...] – [...] grudzień 2003 r.), dotyczącego budowy [...] należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dyrektywy wiążą Państwa Członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Oznacza to, iż adresatem jest państwo, które wprowadza do własnego wewnętrznego systemu prawnego zapisy i postanowienia zawarte w dyrektywie. W polskim systemie prawa dopiero po wprowadzeniu do ustawy lub rozporządzenia normy zawarte w dyrektywie staną się prawem obowiązującym, możliwym do stosowania. W odniesieniu zaś do zaleceń, stosownie do art. 249 cytowanego Traktatu ustanawiającego Wspólnotę, nie mają one mocy wiążącej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzając ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), oddalił skargę.