IV SA 808/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. kwotę 300 zł ( trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2002r, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia A. Sp. z oo. w P., pozwolenia na budowę zespołu handlowo - biurowo - usługowego ze stacją paliw [...], zlokalizowanego na terenie położonym w K. przy ulicy [...] i [...] na działkach o nr [...], [...], [...], [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu organ podniósł, iż w dniu 12 listopada 2001 r. Prezydent Miasta [...] wydał postanowienie wzywające inwestora do usunięcia braków stwierdzonych w przedłożonym projekcie. W postanowieniu tym wskazano, iż przedłożony projekt jest niezgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy, a rozwiązania architektoniczno -urbanistyczne nie zostały uzgodnione z Wydziałem Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...]. Złożony projekt nie spełnia wymogów określonych w art. 4 Prawa budowlanego, tj. nie zapewnia formy architektonicznej dostosowanej do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Przedmiotowa stacja paliw. zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy miała stanowić jedynie element towarzyszący zespołowi handlowo - biurowo- usługowemu, nie zaś a- :c zaprojektowano w przedłożonych przez wnioskodawcę materiałach - główce zamierzenie inwestycyjne. Z uwagi na nieusunięcie braków, zgodnie z art. 35 ust, 3 ustawy Prawo budowlane, organ odmówił wydania pozwolenia na budowę. Spółka [...] wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Zarzuciła organowi naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy, jak również kompletność projektu budowlanego. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ nakłada obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Postanowienie w tym przedmiocie zostało wydane w dniu [...] listopada 2001 r. Przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje całego przedsięwzięcia budowlanego określonego jako zespół handlowo - biurowo - usługowy. W sytuacji niewywiązania się z nałożonych obowiązków organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Odmowa udzielenia pozwolenia na budowę przy uznaniu przez właściwy organ niespełnienia art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego nie może stanowić "rażącego naruszenia prawa" w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka [...]. Zarzuciła organowi, iż w tym samym stanie faktycznym wydał odmienną decyzję, stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]. W sprawie wypowiadał się również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który stwierdził, iż nie zachodzą podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2002r. znak [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia [...] grudnia 2000r. Prezydent Miasta [...] winien był rozpoznać jedynie pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych, budynek sklepu i myjnię samochodową jako I etap inwestycji wskazywany przez inwestora, a nie orzekać co do istoty sprawy w granicach całego zamierzenia inwestycyjnego. Stosownie dc treści art. 33 ust. 1 pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora dotyczyć wybranych obiektów mogących funkcjonować samodzielnie. Ponadto w ocenie organu w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nakazano inwestorowi uzgodnienie jedynie projektu technicznego, nie zaś projektu budowlanego, czego żądał Prezydent Miasta [...], zatem organ ten nie mógł żądać uzgodnień architektonicznych. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedłożony projekt spełnia wszelkie wymogi przewidziane przez prawo budowlane, upoważniające organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw Skargę na powyższą decyzję złożył Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K. Zarzucił organowi naruszenie art. 10 kpa, podjęcie decyzji bez podstawy prawnej. Wskazał, iż dopuszczenie do budowy stacji paliw na tym terenie jest niezgodne z art. 5 Prawa budowlanego, ponadto organ nie wskazał jakie przepisy prawa zostały naruszone przez organ I instancji. Skarżący wskazał, iż nieprawdziwe jest twierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż prezydent Miasta [...] wykroczył poza ramy wniosku spółki [...]. Wniosek w tej sprawie złożyła spółka w dniu 20 grudnia 2000r., dołączając do niego projekt typowej stacji paliw firmy [...] z obiektami towarzyszącymi. Dopiero w późniejszym okresie, uzupełniono ten wniosek o etapowanie inwestycji, nie zmieniając projektu budowlanego. Skarżący wskazał ponadto, iż Prezydent Miasta [...] zobowiązał inwestora do zabezpieczenia miejsc postojowych oraz uzgodnienia koncepcji w Wydziale Budownictwa , Urbanistyki i Architektury. Ten ostatni zapis miał na celu zagwarantowanie aby obiekt, zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego został zaprojektowany w sposób zapewniający formą architektoniczną dostosowanie do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Ponieważ inwestor nie wywiązał się z tego wymogu, Prezydent Miasta [...] wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2001 r nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia braków dokumentacji projektowej. Ponieważ inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych tym postanowieniem , skutkowało to odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 Kpa, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Każda decyzja administracyjna, zanim stanie się ostateczną, może być zmieniona lub uchylona w trybie zwykłym. W niniejszej sprawie inwestor, mimo prawidłowego pouczenia, nie skorzystał z tej możliwości i po upływie terminu do wniesienia odwołania wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Tryb nadzwyczajny, jakim jest postępowanie nieważnościowe nie może jednakże zastępować trybu zwykłego. W postępowaniu tym organ administracji nie bada merytorycznie sprawy w całym jej zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony. Rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem, a ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Podstawową zatem kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było wskazanie przez organ administracji jakie przepisy prawa zostały naruszone oraz wykazanie, iż naruszenie to ma charakter rażący. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny organu odwoławczego była decyzja Prezydenta Miasta [...] odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i odmawiająca udzielenia spółce [...] pozwolenia na budowę. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność ww. decyzji było zatem wskazanie konkretnego przepisu prawa , która ta decyzja narusza. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję organu I instancji w sprawie - Wojewody [...] - i orzekając merytorycznie co do istoty sprawy, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, ograniczył się jedynie do ponownego merytorycznego zbadania sprawy pozwolenia na budowę. Organ nie wskazał z rażącym naruszeniem którego przepisu wiąże konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Uniemożliwia to również Sądowi właściwą kontrolę zaskarżonej decyzji. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaka jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 i rozwinięta w art. 77 kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Takich ustaleń w niniejszej sprawie organ nie poczynił, a zatem nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, czy wydana przez organ stopnia podstawowego decyzja odmawiająca pozwolenia na budowę jest nieważna z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z ww. przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 200 ww. ustawy .