IV SA 82/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie WSA Mirosława Kowalska, As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr), Protokolant Aldona Kieler-Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 22.06.2004 sprawy ze skargi A.T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia zaliczki w sprawie o wykonanie ekspertyzy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 § 1 kpa, art. 262 § 2 kpa oraz art. 263 § 2 kpa w zw. z art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zobowiązał A. T. do uiszczenia zaliczki w wysokości 2000zł w terminie do 30 października 2002 r. na pokrycie kosztów wykonania przez niezależnego rzeczoznawcę ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego wentylacji mechanicznej w tym ocenę prawidłowości przyjętych rozwiązań projektowych, zgodności wykonania i funkcjonowania wentylacji mechanicznej w obiektach chlewni wybudowanych na działce nr [...] w Z. w [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu [...] nałożył na B. J. obowiązek przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego wentylacji mechanicznej określającej prawidłowość usytuowania wentylatorów w połaci dachowej w obiektach chlewni oraz przedłożenia dokumentacji powykonawczej uwzględniającej ewentualne zmiany wynikające z treści powyższej oceny technicznej. Inwestor przedłożył organowi I instancji wymaganą opinię techniczną, w której potwierdzono, iż funkcjonujący system wentylacji został wykonany prawidłowo pod względem technicznym i zgodnie z przepisami prawa. Ze złożonego odwołania przez A.T. wynika, iż nie zgadza się on z opracowaną opinią twierdząc, iż ocena techniczna została wykonana w sposób powierzchowny na życzenie inwestora dlatego wnosi o powołanie niezależnego eksperta. Uwzględniając żądanie skarżącego organ odwoławczy postanowił zlecić wykonanie dodatkowej ekspertyzy. Zaliczką na poczet ekspertyzy obciążył A.T. jako stronę kwestionującą uznane za prawidłowe, przez organ nadzoru budowlanego – rozwiązanie techniczne systemu wentylacyjnego, zastosowanego w obiektach chlewni B. J. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia A.T., utrzymał mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe i należy je utrzymać w mocy, gdyż zgodnie z art. 263 § 2 kpa organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty nie wymienione w art. 263 § 1 kpa, bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Natomiast w myśl art. 262 § 2 kpa w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A.T. wnosząc o unieważnienie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący poddaje w wątpliwość wydaną ekspertyzę i stwierdza, że organy nadzoru budowlanego przerzucają ciężar dowodu na stronę. W konkluzji podał, że jego sytuacja finansowa i rodzinna nie pozwala na uiszczenie opłaty związanej z wykonaniem na jego zlecenie ekspertyzy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wyjaśnił, że podnoszone przez skarżącego argumenty natury merytorycznej oraz dotyczącej sytuacji materialnej są nieistotne dla zapadłego w kwestii zaliczki rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga A. T. umożliwiła wyeliminowanie z porządku prawnego wadliwego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r., jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i zobowiązało Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia jego nieważności. Art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, iż w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego oraz dostawcę wyrobów budowlanych w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia na ich koszt, w określonym terminie, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Mogą zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (§ 4 powyższego artykułu). Bezspornie skarżący nie jest uczestnikiem procesu budowlanego zgodnie z art. 17 ustawy Prawo budowlane i organ I instancji oprócz błędnie powołanej podstawy prawnej (art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) podał prawidłową art. 262 § 2 kpa. Artykuł ten stanowi, że w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Zatem organ ocenia na zasadzie uznania administracyjnego stosownie do okoliczności sprawy, czy należy od stron żądać zaliczki na poczet kosztów postępowania. Przepis ten powinien mieć zastosowanie zwłaszcza w takim przypadku, gdy konieczne jest przeprowadzenie pracochłonnych badań, ekspertyz, gdy strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłych pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że żądanie przez organ zaliczki od strony powinno nastąpić przez wydanie postanowienia, na które nie będzie stronie służyło zażalenie, jako samodzielny środek zaskarżenia (por. uwagi do art. 263 w wyd. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, 2000, str. 795). Nie przysługuje prawo zażalenia na postanowienia podejmowane w zakresie postępowania dowodowego, którego zakres i kształt w sposób zasadniczy wpływa na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zatem wydane postanowienie przez organ II instancji rozpatrujące zażalenie A.T. zostało wydane z naruszeniem przepisów kpa. Zauważyć należy, że przepisy KPA nie wymieniają wyczerpująco składników kosztów postępowania administracyjnego, jedynie przykładowo niektóre z nich są wymienione w art. 263 § 1, jednakże z możliwością zaliczenia do nich i innych wydatków (§ 2). Obowiązek uiszczenia opłat administracyjnych i kwoty należności z tytułu spodziewanych kosztów postępowania, powstają na podstawie przepisów odrębnych. Ten obowiązek należy odróżnić od spełnienia żądania organu uiszczenia zaliczki na poczet kosztów postępowania (art. 262 § 2). Zaliczka nie jest zaliczana ściśle do kosztów postępowania administracyjnego, a zatem art. 264 § 2 kpa nie ma zastosowania. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.