IV SA 864/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. 7 IV SA 864/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 1979r. nr [...], Prezydent Miasta [...] przydzielił J. M. lokal użytkowy w budynku przy ul. W. w C. z przeznaczeniem na warsztat tapicerski. Po rozpatrzeniu wniosku J. M. - decyzją z dnia [...] października 1987r. znak [...] wydana na podstawie art. 29 ust 1,2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. Architekt Miejski w C. udzielił mu zezwolenia na modernizacje i przebudowę warsztatu tapicerskiego położonego na działce przy ul. [...], obejmującą zgodnie z projektem modernizacji m.in. wykonanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianach budynku od strony [...] w granicy działki. Architekt Miejski w C. potwierdził w dniu 28 listopada 1988r. zgłoszenie użytkowania obiektu zmodernizowanego na podstawie w/w decyzji. W dniu 29 lipca 1992r. współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości, A. U. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji. Decyzją a dnia [...] lipca 1992r. Wojewoda C.( wydana na podstawie art. 156 § 1 Kpa) stwierdził nieważność wyżej opisanej decyzji - pozwolenia na modernizację i przebudowę warsztatu w części dotyczącej wykonania otworów okiennych i drzwiowych na terenie sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że zaprojektowanie otworów okiennych i drzwiowych na sąsiedniej nieruchomości było nie zgodne z § 13 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ponadto podniósł, że na takie usytuowanie otworów nie wyraził zgody ówczesny właściciel działki - Skarb Państwa. Organ wskazał również, że sąsiadująca z inwestycja działka przy ul. [...], wywłaszczona w 1979r. pod budownictwo wielorodzinne planowane, zwrócona została właścicielom i wykonanie okien i drzwi w przedmiotowym warsztacie na tą nieruchomość wyklucza możliwość jej zabudowy, a taki zamiar maja jej właściciele. Wobec tego organ uznał, że decyzja Architekta Miejskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w sprzeczności z decyzją o wywłaszczeniu działki sąsiedniej - z dnia [...] kwietnia 1979r. Od decyzji tej odwołała się Fabryka Mebli "M." reprezentowana przez właściciela J. M. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzja znak [...] wydana w dniu [...] listopada 1992r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzje, uznając, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że decyzja Architekta Miejskiego w C. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. § 13 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sadu administracyjnego wniósł J. M. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja nie zawiera pełnego wskazania podstaw)' prawnej, nie wymienia jaki przepis prawa został naruszony ani też nie uzasadnia dlaczego naruszenie § 13 ust. 2 w/w Rozporządzenia uznano za rażące. Wyrokiem wydanym w dniu 3 marca 1994r. w sprawie IV SA 310/93 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ja decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992r. W uzasadnieniu Sąd podał, że orzekając w sprawie organy z naruszeniem art. 7,77 § 1 i 107 § 3 Kpa nie wyjaśnił na czym poległo rażące naruszenie prawa które nastąpiło przy wydaniu decyzji Architekta Miejskiego z dnia [...] października 1987r. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że organy nie odniosły się do sytuacji, iż Skarb Państwa będący wówczas właścicielem sąsiedniej nieruchomości milcząco zaaprobował zamierzoną przez inwestora inwestycję. Wobec treści wyroki i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] decyzja znak [...] wydana w dniu [...] czerwca 1994r. na podstawie art. 156 § 3 Kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji architekta Miejskiego. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzja znak [...] wydana w dniu [...] sierpnia 1994r. przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Skargę na powyższą, do Naczelnego Sadu Administracyjnego wniósł A. U. (współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości). Wyrokiem wydanym w dniu 1 kwietnia 1996r. w sprawie IV SA 103/95 Naczelny Sad Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 1994r. podnosząc, że organy nie rozważyły czy zachodzą przesłanki niezbędne dla stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji określone w art. 156 § 1 Kpa, nie wyjaśnił czy na roboty budowlane objęte pozwoleniem (z uwagi na usytuowanie działki) była wymagana zgoda Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w końcu czy na budowę obiektu, którego dotyczyła modernizacja było konieczne pozwolenie na budowę. Po dokonaniu dodatkowych ustaleń Wojewoda [...] decyzja wydana na podstawie art. 156, 157 § 2 Kpa w dniu [...] października 1996r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji architekta Miejskiego na modernizacje i przebudowę warsztatu tapicerskiego. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że ustalono, iż przed modernizacją obiekt składał się z budynku warsztatu, przylegającej do niego wiaty magazynowej i garażu. Modernizacja obejmowała przebudowę garażu na sale obsługi klientów, wybiciu otworów w ścianie szczytowej obiektu wychodzących na działkę sąsiada.. Ustalono także, że co prawda modernizacja obiektu w momencie jej wykonywania nie wymagała zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, lecz projekt winien być przez niego opiniowany, co nie zostało dopełnione. Wojewoda [...] uznał że nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Od decyzji tej odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł A. U. współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości zarzucając błędne ustalenia organu przyjęte za podstawę jej wydania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja wydana w dniu [...] lutego 1997r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzje Wojewody [...] z dnia [...] października 1996r. i stwierdził nieważność decyzji Architekta z dnia [...] października 1987r. Od tej decyzji skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego wnieśli J. M. i M. O., wnosząc o jej uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w dniu 2 czerwca 1999r. w sprawie IV SA 587/97 uchylił zaskarżona decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 1997r. podnosząc, że nie zostały wykonane wytyczne Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazane w wyroku z dnia 1 kwietnia 1996r. w szczególności nie ustalono czy na roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie była wymagana zgoda Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co stanowi istotne uchybienie w postępowaniu dowodowym organu, które uniemożliwia mu finalne rozstrzygniecie, tym bardziej, że ustalenie czy działka przy ul. [...] i [...] objęte są koncepcja odtworzenia pierwotnego kształtu zabudowy ma istotne znaczenie w kontekście ustalenia przesłanek dla stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Miejskiego z [...] października 1987r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, biorąc pod uwagę wytyczne naczelnego Sadu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja znak [...] wydana w dniu [...] lutego 2000r. na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżona decyzje Wojewody [...] z dnia [...] października 1996r. w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ podniósł, że nasuwające się w sprawie wątpliwości interpretacyjne, jak również niedociągnięcia postępowania administracyjnego, wykazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy powodują jej przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta na skutek skargi wniesionej przez A. U. była przedmiotem kontroli sadowej, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w dniu 25 stycznia 2002r. w sprawie IV SA 738/00 uchylił zaskarżona decyzję wobec tego, że organ odwoławczy nie wykazał aby ponowne rozstrzygniecie sprawy wymagało tak znacznego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, które wypełniałoby przesłanki z art. 138 §2 Kpa. W dniu [...] stycznia 2003r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. U. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Miejskiego w [...] udzielającej J. M. pozwolenia na modernizację i przebudowę warsztatu tapicerskiego na terenie nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1996r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Architekta Miejskiego w C. z dnia [...] października 1987r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że decyzji Architekta Miejskiego w C. jest dotknięta wadą wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - tj. została wydana z rażącym naruszeniem § 13 ust 2 rozporządzenia Ministra Administracji. Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 13 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki — poprzez zezwolenie na wybicie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku usytuowanej na granicy sąsiedniej nieruchomości. Organ podniósł, że nie badał innych kwestii wynikających z wytycznych Sądu, gdyż nie mogły one wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. O., współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...]. W skardze jego pełnomocnik radca prawny W. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił, iż organ nie uzasadnił na czym według niego polegało rażące naruszenie prawa, które nastąpiło przy wydaniu decyzji Architekta Miejskiego oraz nie wyjaśnił ewentualnego wpływu jaki może mieć na potrzeby stwierdzenia nieważności decyzji fakt zmian własnościowych działek przy ul. [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Główny inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc ojej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zmianami) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z powyższym do Sądu należy sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych, a przesłanki zastosowania tego trybu zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja Architekta Miejskiego w C. wydana dnia [...] października 1987r. w sprawie pozwolenia na modernizację warsztatu tapicerskiego - poprzez wykonanie dwóch otworów okiennych i otworu drzwiowego w ścianie budynku na granicy z sąsiednia działką przy ul. [...] -jest dotknięta wadą rażącego naruszenia wymogów wynikających z § 12 i 13 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 13 lipca 1980r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prawo budowlane i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze ustanowiły w zakresie usytuowania budynku nieprzekraczalne granice interpretacji w wykonywaniu prawa własności przez właściciela nieruchomości na której planowana jest inwestycja, jak również regulują kwestię ochrony praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przepisy ustawy - Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, do których należy zaliczyć Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 13 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie maja charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących a ich brzmienie w zakresie możliwości usytuowania ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stosunku do sąsiedniej działki jest jednoznaczne i nie może być przedmiotem swobodnej oceny organu administracyjnego, nawet w przypadku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na odmienne rozwiązanie. Decyzja Architekta Miejskiego z dnia [...] października 1987r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Treść tej decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią § 13 wyżej cytowanego Rozporządzenia, przez ich proste zestawienie ze sobą, a sprzeczność jest jasna i niedwuznaczna. Przedmiotowa decyzja została wydana wbrew wymogom jakie musza spełnić obiekty budowlane dla zabezpieczenia usprawiedliwionych interesów osób trzecich - tj. zapewnienia właścicielom sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] tj. prawa do korzystania ze swej działki zgodnie z jej przeznaczeniem, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Już to uchybienie było wystarczające do uzasadnienia konieczności wyeliminowania weryfikowanej decyzji z obrotu prawnego. Nadto trzeba dodać, iż według ustaleń organu Wojewody [...] objęta kwestionowanym pozwoleniem modernizacja i przebudowa nie była uzgodniona z Konserwatorem Zabytków mimo. iż prace te z uwagi na usytuowanie działki w rejonie objętym jego pieczą powinny być opiniowane przez ten organ. Z tych wszystkich względów wobec nie stwierdzenia aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.